Zuwanderung und Ständemehr: Das Parlament muss entscheiden, wie ernst es die Verfassung nimmtAm Donnerstag geht es im Ständerat um zwei Fragen: Muss die Schweiz den Zuwanderungsartikel anpassen, damit sie die EU-Verträge abschliessen darf? Und soll sich das Parlament politischen Spielraum bewahren, indem es die Schubert-Praxis kodifiziert?11.06.2026, 05.30 Uhr3 LeseminutenHeidi Z’graggen, Urner Mitte-Politikerin und Präsidentin der Staatspolitischen Kommission des Ständerates, ist eine überzeugte Verfechterin des Ständemehrs für das EU-Paket.Susanne Goldschmid für NZZDie Masseneinwanderungsinitiative, 2014 an der Urne gutgeheissen und nicht umgesetzt, ist für die Befürworter der EU-Verträge eine unangenehme Sache. Seit zwölf Jahren nun steht die Initiative als Artikel 121a in der Bundesverfassung. Er fordert, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuert, mit Höchstzahlen und Kontingenten. Zudem hält er fest, dass die Schweiz keine sich widersprechenden völkerrechtlichen Verträge abschliessen darf.Optimieren Sie Ihre BrowsereinstellungenNZZ.ch benötigt JavaScript für wichtige Funktionen. Ihr Browser oder Adblocker verhindert dies momentan.Bitte passen Sie die Einstellungen an.Was heisst das für die neuen EU-Abkommen? Kann die Schweiz diese Verträge ohne weiteres unterzeichnen, oder muss sie, um die Verfassung einzuhalten, den Zuwanderungsartikel anpassen – was eine Abstimmung von Volk und Ständen bedingen würde? Mit dieser Frage wird sich am Donnerstag der Ständerat befassen.Prognosen zur Zuwanderung sind nicht möglichDie Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S) ist der Meinung, dass die Verfassung geändert werden muss. Dies, weil sich die Schweiz mit den EU-Verträgen zur teilweisen Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie verpflichtet, was zu Friktionen mit dem Zuwanderungsartikel führe. Die SPK-S schlägt deshalb mit Stichentscheid ihrer Präsidentin Heidi Z’graggen eine neue Übergangsbestimmung in der Verfassung vor, die den Abschluss der neuen EU-Verträge ausdrücklich erlaubt. Auf diese Weise, so die Kommission, würden klare Verhältnisse geschaffen.Der Bundesrat hält eine Verfassungsänderung hingegen nicht für nötig. Die Übernahme der EU-Unionsbürgerrichtlinie schaffe zwar neue Rechtsansprüche auf Aufenthalt für eingetragene Partner und deren Verwandte. Doch handle es sich dabei lediglich um eine geringe Zahl von Personen. Der Zuwanderungsartikel stehe dem nicht entgegen. Nicht von Belang ist für den Bundesrat der Umstand, dass künftig weitere Personenkreise einen erleichterten Familiennachzug geltend machen können und dass EU-Zuwanderer und ihre erweiterte Familie nach fünf Jahren Anwesenheit ein Daueraufenthaltsrecht in der Schweiz erhalten.Der SPK-S genügen die Zusicherungen des Bundesrates nicht. Er hatte sich in der Vergangenheit bei der Zuwanderung bekanntlich kräftig verschätzt. Zudem hat auch der Bundesrat keine Glaskugel und weiss nicht, welche Änderungen mit der dynamischen Rechtsübernahme auf die Schweiz zukommen werden. Prognosen sind schlicht nicht möglich, denn es ist nicht absehbar, wie die EU die Unionsbürgerrichtlinie weiterentwickeln und ob sie neue Aufenthaltsansprüche einführen wird.Die Befürworter der EU-Verträge sagen, dass Brüssel keine entsprechenden Pläne hege und die Schweiz wenig zu befürchten habe. Die Staatspolitiker im Ständerat wollen sich aber nicht auf das Prinzip Hoffnung verlassen: Die von ihrer Kommission vorgeschlagene Verfassungsänderung soll dafür sorgen, dass potenzielle künftige Konflikte mit dem Zuwanderungsartikel a priori ausgeräumt werden.Comeback der Schubert-Praxis?Daneben verfolgt die SPK-S ein weiteres Anliegen: Sie will die Schubert-Praxis bezüglich der EU-Verträge verankern. Die Schubert-Praxis ist nirgends festgeschrieben. Sie wurde vom Bundesgericht entwickelt und besagt, dass das Parlament mit einem Gesetz bewusst von einem Staatsvertrag abweichen kann. In einem solchen Fall hat das Gesetz Vorrang. 2015 beschloss das Bundesgericht dann aber plötzlich, dass die Schubert-Praxis bei der Personenfreizügigkeit nicht gelte und diese dem Landesrecht immer vorgehe, egal, was das Parlament beschliesse. An dieser Rechtsprechung hat sich seither nichts geändert.Das Bundesgericht hält die Vertragstreue also sehr hoch. Tut es dies weiterhin, besteht das Risiko, dass es sich im Konfliktfall nicht für das Schweizer Recht, sondern für das EU-Abkommen entscheiden wird. Indem das Parlament die Schubert-Praxis in der Verfassung kodifiziert, könnte es sich einen gewissen politischen Spielraum verschaffen: Es könnte auch einmal von einer EU-Regelung abweichen, und das Bundesgericht dürfte anschliessend nicht sagen: Wir wenden das Gesetz nicht an.Heute ist unklar, welchen Stand die Schubert-Praxis innerhalb des höchsten Gerichts hat. Den erwähnten Leitentscheid von 2015 fällte die zweite öffentlichrechtliche Abteilung in Lausanne, die sich mit Ausländerrecht befasst. Das Gremium ist derzeit von einer rot-grün-internationalistischen Richtermehrheit dominiert. Dass die Abteilung in ihrer jetzigen Besetzung freiwillig die Schubert-Praxis wiederaufleben lassen wird, ist wenig wahrscheinlich. Mit der Kodifizierung könnte das Parlament verhindern, dass die staatspolitisch bedeutende Frage, ob Landesrecht ausnahmsweise Vorrang vor einem EU-Abkommen haben kann, von der personellen Zusammensetzung einer Gerichtsabteilung abhängt.Falls der Ständerat den Vorschlag seiner Kommission gutheisst, wird nächste Woche der Nationalrat darüber entscheiden. Das EU-Vertragspaket selber ist erst für die Herbstsession traktandiert. Dann wird sich auch die Frage stellen, ob die Abkommen derart bedeutend sind, dass sie dem obligatorischen Referendum sui generis unterstellt werden sollen, das ebenfalls ein Ständemehr verlangt – mit oder ohne zusätzliche Verfassungsänderung.Passend zum Artikel