Na semana passada, o colunista tratou das emendas ao Orçamento. Segundo Giambiagi, o valor atual é um “escândalo”, com R$ 60 bilhões jogados “pela janela todo ano”. O desperdício vem de problemas já constatados por outros especialistas, como a redução da capacidade de o Executivo executar políticas; a ineficiência, ao dispersar recursos para obras e iniciativas desconectadas de programas; a falta de transparência; e a lógica eleitoral na distribuição dos valores. Na coluna, Giambiagi propõe que os próprios parlamentares decidam cortar o valor das emendas à metade. Para ampliar o debate, O GLOBO traz propostas do ex-governador do Espírito Santo, Paulo Hartung, que aposta na política como caminho; do ex-secretário de Orçamento Hélio Tollini, que sugere uma reforma na maneira de o Congresso intervir no Orçamento; e da assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Cleo Manhas, que aponta a desconexão entre as emendas e o interesse público. Paulo Hartung — Foto: Divulgação/Ibá Política com P maiúsculo é a saída PAULO HARTUNG é ex-governador do Espírito Santo e presidente da Ibá, entidade do setor de papel e celulose “As emendas parlamentares ao Orçamento, ao se tornarem impositivas, foram contra a tradição do presidencialismo brasileiro. Isso nasceu durante governos frágeis, tanto na relação institucional, com o Legislativo e o Judiciário, quanto na relação social, com a população. Para colocar o gênio de volta na garrafa, como sugere Fabio Giambiagi na coluna da semana passada no GLOBO, os grupos e partidos políticos brasileiros precisam aprender que ganhar uma eleição não é ganhar o poder. É preciso compor um apoio institucional e manter, permanentemente, um apoio social. Governos exitosos, que conseguem transformar o seu programa em ação concreta na sociedade, têm base congressual, base institucional e base social. Os últimos dois governos tentaram criar atalhos nessa matéria e isso não deu certo. Olhar para frente é olhar a possibilidade de que um governo com base sólida seja capaz de repactuar temas importantes. Fazer uma reorganização orçamentária é um tema decisivo, por causa do desequilíbrio das contas do governo. O desequilíbrio é gravíssimo, e o efeito colateral é essa taxa de juros elevada, com famílias superendividadas e empresas em recuperação judicial. Isso deve ser feito com política com P maiúsculo. Um governo com base sólida tem que compor, negociar um programa, como nas democracias maduras mundo afora. Com isso, podemos modificar o mecanismo das emendas parlamentares ao Orçamento. Podemos substituir as emendas do tipo atual, que não é da tradição do presidencialismo brasileiro, por emendas por meio das quais os parlamentares decidam colocar mais dinheiro em programas federais já existentes, como alguma política de aprendizagem de matemática ou de fortalecimento da atenção primária à saúde. Enquanto não tivermos um governo com base sólida para fazer isso, ficamos com essa corda esticada entre Executivo e Legislativo o tempo inteiro, e o país gastando o que não tem, gastando em programas que não são prioritários para o país. O país gasta o que não tem, se endivida, aumenta a dívida pública como proporção do PIB, e, pior, a alocação dos gastos é feita de maneira pulverizada, sem políticas públicas bem desenhadas. Isso vai ter que ser endereçado, nem que seja por causa do agravamento ainda maior da situação das contas públicas, com efeitos colaterais cada vez piores.” Helio Tollini — Foto: Arquivo pessoal Brasil é um ponto fora da curva HÉLIO TOLLINI é consultor aposentado da Câmara e ex-secretário de Orçamento do Ministério do Planejamento “O Brasil é um ponto fora da curva em termos de participação do Legislativo no Orçamento. Aqui, 25% das despesas discricionárias são definidas por emendas parlamentares. E quase todas destinam recursos para as bases eleitorais dos parlamentares. É muito acima dos países europeus, que destinam valores irrisórios para esse tipo de emenda. Há também uma diferença qualitativa. Enquanto, aqui, a grande maioria das emendas é destinada às bases eleitorais, diretamente para governos estaduais e prefeituras ou via ONGs, na Europa, grande parte das emendas está relacionada à alocação dos recursos entre políticas públicas e renúncias tributárias. Nos EUA, existe vontade dos parlamentares de mandar recursos para suas bases, mas as emendas do tipo foram suspensas em 2010; em 2021, voltaram com nova regra, limitadas a 1% da despesa discricionária. Ou seja, proporcionalmente, as emendas do tipo, no Brasil, representam 25 vezes mais do que nos EUA. Poderíamos alterar a forma como o nosso Congresso trabalha. No aspecto qualitativo, a Comissão de Orçamento poderia ter um papel de sistematização dos grandes agregados de receitas e despesas. Quando chegasse a proposta do Executivo, a comissão faria a distribuição dos recursos entre as áreas, como agricultura, saúde, educação, defesa, etc. E poderia ter uma regra de soma zero: a Comissão poderia aumentar os recursos de uma área em detrimento de outra, mas as alterações não afetariam o equilíbrio das contas. Depois, a definição do Orçamento de cada área seria tratada nas comissões temáticas, que fariam as alterações de alocação entre as políticas públicas. Por exemplo, a Comissão de Saúde recebe a proposta com um limite de gasto para a área, definido pela Comissão de Orçamento, e ajusta a distribuição entre os programas, como o de atenção básica e o de atenção especializada, entre outros. Os parlamentares podem discordar do valor para atenção básica, mas teriam que fazer o ajuste dentro do limite já definido. No aspecto quantitativo, já que dificilmente se conseguiria extinguir as emendas individuais, poderia haver um limite total. Quem sabe poderiam ser reduzidas, inicialmente, para 10% da despesa discricionária? E, depois, menos 1 ponto percentual por ano até chegar a 5%. Sabemos que é muito difícil haver autocontenção do Congresso, já que os parlamentares são extremamente beneficiados pelo modelo atual." Cleo Manhas — Foto: Arquivo pessoal Valor astronômico não garante direitos CLEO MANHAS é assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) “Sabe-se que o Orçamento, bem como o desenho e a priorização das políticas públicas, são atos técnicos, mas, acima de tudo, políticos e dependem das concepções de Estado que se tem. Desde 2015, o Congresso Nacional vem operando mudanças nos valores e destinação de emendas parlamentares ao Orçamento. A Emenda Constitucional 86/2015 não só aumentou significativamente o valor destinado a elas, como as tornou de execução obrigatória. Naquele momento, o valor foi a 1,2% da receita corrente líquida. Em 2022, com a Emenda Constitucional 126/2022, passou para 2%. Os valores cresceram de R$ 77,9 milhões, em 2015, para R$ 33,5 bilhões, em 2022. Aí estão incluídas emendas individuais, de bancadas regionais e de comissão. As últimas aumentaram e foram desvirtuadas quanto ao papel de serem estruturantes e reforçarem a destinação de recursos para as áreas que representam. Também deixaram de ser observadas as melhores práticas legislativas. Mesmo que 50% das emendas impositivas sejam destinadas à saúde, não respeitam as leis orçamentárias, como o Plano Plurianual, apresentado pelo Executivo e aprovado pelo Legislativo. Os recursos são mal distribuídos e mal utilizados, resultando em deturpações — como locais que recebem grandes valores sem critérios nem mesmo populacionais — e garantindo a reeleição de parlamentares que estão no poder — o que distorce as condições de disputa eleitoral. O resultado é o deslocamento da execução orçamentária do Executivo para o Legislativo, a fragmentação e a multiplicação de projetos pequenos e isolados, frequentemente sem viabilidade técnica ou sustentabilidade financeira, para não dizer dos montantes que sequer se sabe para onde foram ou como foram utilizados, abrindo as portas para desvios. Além disso, os mesmos parlamentares que defendem esse valor imoral para as emendas, defendem propostas como a desvinculação da Constituição dos gastos com saúde e educação, a desvinculação do benefício básico da Previdência do salário mínimo e os reajustes acima da inflação para o piso salarial. O valor astronômico das emendas e a pouca transparência, especialmente nas emendas de comissão, são o exato oposto da realização de direitos que alcançam ou deveriam alcançar a maioria da população. De fato, é urgente rever os valores destinados às emendas parlamentares.”