Wie die Schweiz 23 Milliarden Franken ohne Abstimmung erhebt

Die Schweizer «hidden tax»: wie der Staat bis zu 23 Milliarden Franken einkassiert, über die nie abgestimmt wurdeBund, Kantone und Gemeinden nehmen im grossen Stil Gebühren, Entgelte und Regalien ein. Die Finanzstatistik und Erhebungen des Preisüberwachers zeigen grosse Unterschiede. Der Bund weiss selber nicht, wie viel Geld eingefordert wird, ohne dass das Parlament oder das Volk die Höhe der Abgaben festgelegt hat.Leander Isler*04.08.2026, 05.30 Uhr7 LeseminutenNicht alle staatlichen Abgaben sind demokratisch lupenrein legitimiert.Gaëtan Bally / KeystoneAm 2. Oktober 2024 hat der Zürcher Stadtrat die Gebührenordnung für das Baubewilligungsverfahren von Grund auf revidiert. Er hob die Tarife um 6,8 Prozent an, im Umfang der seit 2018 aufgelaufenen Teuerung. Eine Volksabstimmung fand nicht statt; das Verfahren sieht keine vor. Auch der eidgenössische Preisüberwacher wurde nicht angehört: Eine Anhörung sei nicht erforderlich gewesen, da Baubewilligungsgebühren nicht unter Artikel 14 des Preisüberwachungsgesetzes fielen, teilt das städtische Amt für Baubewilligungen auf Anfrage mit. Der Preisüberwacher seinerseits hält die Rechtsfrage für gerichtlich ungeklärt.Optimieren Sie Ihre BrowsereinstellungenNZZ.ch benötigt JavaScript für wichtige Funktionen. Ihr Browser oder Adblocker verhindert dies momentan.Bitte passen Sie die Einstellungen an.Schon vor der Erhöhung war Zürich mit 7500 Franken für die Bewilligung eines Einfamilienhauses die teuerste der 27 grössten Städte – eine Statistik, erhoben vom Preisüberwacher selbst. Die teuerste städtische Baubewilligung des Landes entzog sich damit beiden: dem Stimmbürger wie der Bundesstelle.Der Zürcher Fall ist kein Ausreisser, sondern die Regel, nach der in der Schweiz Gebühren entstehen. Willkürlich lässt sich keine einführen: Jede braucht eine gesetzliche Grundlage, von Parlament oder Stimmvolk gutgeheissen. Demokratisch kontrolliert ist damit das Ob – das Wieviel hingegen legen meist Exekutiven und Ämter fest, auf dem Verordnungsweg.Wie gross dieser Teil der Staatseinnahmen ist, lässt sich beziffern, auf Anfrage schlüsselt die Eidgenössische Finanzverwaltung die Zahlen auf: 2023, im jüngsten konsolidierten Jahr, nahmen Bund, Kantone und Gemeinden gesamthaft knapp 198 Milliarden Franken ein. 166 Milliarden davon waren Steuern, das heisst Fiskaleinnahmen, über deren Grundlage und über deren Sätze politisch entschieden wurde, vom Parlament oder sogar von den Stimmberechtigten.22,7 der verbleibenden 32 Milliarden Franken stammen aus Entgelten wie Gebühren sowie aus Regalien und weiteren Einnahmen. Über die Höhe dieser Erträge stimmt das Volk kaum je ab. Sie werden in Verordnungen festgesetzt, von Stadträten, Gemeindeexekutiven, Werkkommissionen, manchmal von einem einzelnen Beamten. Im angelsächsischen Sprachraum hat sich für solche Abgaben der Begriff «hidden tax» – versteckte Steuer – eingebürgert.Steuern ohne StimmzettelWie hoch der Anteil dieser Tarife ist, über die weder Parlament noch Volk entschieden haben, lässt sich erstaunlicherweise nicht ermitteln. Die Finanzverwaltung des Bundes bestätigt auf Anfrage, dass die Festsetzungsebene – Gesetz oder Verordnung – statistisch nicht erfasst wird. Eine solche Erfassung wäre «methodisch anspruchsvoll». Die Hüter der Staatseinnahmen der Schweiz wissen somit selbst nicht, welcher Anteil davon je vor die Stimmberechtigten kam.22,7 Milliarden Franken sind nicht wenig: beinahe die gesamte Mehrwertsteuer des Bundes, fast das Doppelte des jährlichen Bundesbeitrags an die AHV und mehr als das Dreifache des VBS-Budgets. Und weil die Höhe dieser Abgaben in Verordnungen steht und nicht in Gesetzen, erreicht das fakultative Referendum sie in aller Regel nicht.Mit dem Begriff «hidden tax» ist nicht jede Gebühr gemeint. Denn wer beispielsweise eine Baubewilligung bezahlt, erhält eine konkrete Leistung. Gemeint ist der Teil der Abgaben, der über die Kosten dieser Leistung hinausgeht, dem also keine Gegenleistung mehr entspricht: Hier nimmt der Staat den Privaten Geld weg und finanziert damit allgemeine Aufgaben. Nur steht die Steuer auf dem Stimmzettel und die Gebühr in einer Verordnung.Wie wörtlich das gemeint ist, zeigt ein Vergleich. Über die Teilabschaffung der Stempelsteuer, die dem Bund gut zwei Milliarden Franken im Jahr einbringt, stimmte das Stimmvolk 2022 in einer eidgenössischen Abstimmung ab. Über die Gebühren, Entgelte und Regalien, die zusammen ein Vielfaches davon ausmachen, ist kaum je eine Vorlage erschienen.Was die Bewilligung eines Eigenheims kostetWer wissen will, was diese Belastung in Franken bedeutet, beginne bei der Baubewilligung. Der Preisüberwacher hat 2023 die Gebühren für ein standardisiertes Einfamilienhaus in den 27 grössten Schweizer Städten erhoben. Eine Familie, die ihr Haus in La Chaux-de-Fonds bewilligen lässt, zahlt 788 Franken. In Genf sind es 1000 Franken, in Sitten 1400, in Bern 3888, in Zürich 7500. Knapp das Zehnfache. Der Durchschnitt liegt bei 3497 Franken, doch er führt in die Irre. Die Verteilung ist systematisch schief: Neben einem Sockel tief tarifierender Westschweizer Städte gibt es eine breite Mitte und an der Spitze fünf Städte in der Zürcher Agglomeration sowie der Zentralschweiz.In Winterthur stand die Gebühr 2014 tatsächlich einmal auf dem Stimmzettel. Die Regel aber ist die Zürcher Variante: Festgesetzt wird die Gebühr in der Amtsstube. Eine Volksabstimmung ist im Verfahren nicht vorgesehen.Während bei Baubewilligungsgebühren gerichtlich nicht geklärt ist, ob sie unter das Preisüberwachungsgesetz fallen, ist dies bei Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren unbestritten. Dort verlangt Artikel 14, dass die Gemeinde vor dem Entscheid den Preisüberwacher anhört. Doch selbst diese klare Pflicht wird übergangen – in Arbedo-Castione beispielsweise hat der Tessiner Staatsrat die Abfallgrundgebühr aufgehoben, weil genau dies unterblieben war.Den Anstoss hatte die Beschwerde einer Privatperson gegeben. Kein Einzelfall: Allein von Ende Januar bis Mitte März 2024 gab der Preisüberwacher 36 formelle Empfehlungen ab. Hochgerechnet ergibt das gegen 250 Tariffälle im Jahr, in denen eine kleine Bundesstelle Verwaltungen zur Mässigung anzuhalten versucht. Der Apparat existiert, doch die Frage ist, wie oft er gehört wird.Was die Heterogenität nicht erklärtEin naheliegender Einwand lautet: Es handle sich um Föderalismus. Jede Gemeinde habe das Recht, ihre Tarife selbst festzusetzen, das sei in der Bundesverfassung verankert und ein Wert an sich. Nur: Der Föderalismus erklärt, warum es Unterschiede gibt. Er erklärt nicht, warum diese Unterschiede den Faktor zehn erreichen.Die Stadt Zürich ist bei den Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren gemäss der Studie des Preisüberwachers von 2023 unter den landesweit günstigsten Städten. Bei Abwasser und Abfall ist sie sogar die günstigste. Bei den Baubewilligungen aber ist sie die teuerste. Die gleiche kommunale Verwaltung, die gleichen politischen Mehrheiten und die gleiche Sachpolitik sind damit beides: sowohl Spitze als auch Schlusslicht.Das ist nicht das geordnete Ergebnis einer durchdachten Tarifphilosophie, sondern das ungeordnete Ergebnis vieler kleiner Verordnungsbeschlüsse, die einzeln plausibel erscheinen mögen und in der Summe ein Muster ohne Logik bilden.Die zahnlosen SchrankenDas schweizerische Verwaltungsrecht kennt für Gebühren zwei Schranken: Sie dürfen insgesamt nicht mehr einbringen, als die staatliche Leistung kostet (Kostendeckungsprinzip), und sie müssen in vernünftigem Verhältnis zur Leistung im Einzelfall stehen (Äquivalenzprinzip). Das Bundesgericht hat beide grosszügig ausgelegt: weit gefasste Gemeinkosten, Pauschalierungen, erheblicher Beurteilungsspielraum.Was an Tarifen erhoben wird, hält sich damit oft an die Rechtsprechung, aber nicht an die Logik, die das Prinzip tragen sollte. Wo die Grenze liegt, hat dieses Jahr das St. Galler Verwaltungsgericht gezeigt. Am 26. Mai 2026 rügte es die Gasgebühren der städtischen Werke: 2022 und 2023 flossen rund 1,2 Millionen Franken aus den Gebühren in die allgemeine Stadtkasse – eine Ablieferung, der das Gericht fiskalischen Zweck attestierte und für die als Gemengsteuer die gesetzliche Grundlage fehlte. Die Beweislast trage das Gemeinwesen, anhand der konkreten Buchhaltung.Bemerkenswert ist die Vorgeschichte: Der Preisüberwacher hatte der Stadt schon im Dezember 2023 empfohlen, auf die einkalkulierte Entschädigung für die Nutzung des öffentlichen Grunds zu verzichten. Der Stadtrat lehnte ab und bekräftigte dies im Dezember 2025 ein zweites Mal. Erst die Beschwerde eines Privaten brachte die Korrektur. Rechtskräftig ist sie nicht, denn die Stadt zieht ans Bundesgericht.Felix Uhlmann, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich, präzisiert die juristische Mechanik auf Anfrage. Die Schwäche des Kostendeckungsprinzips, sagt er, liege in einer wesentlichen Stellschraube: dem «massgebenden Verwaltungszweig». «Wird dieser recht breit gefasst, ist die Verwaltung nie kostendeckend.» Die kritischen Fälle, so Uhlmann, beträfen darum mehrheitlich nicht das Kostendeckungs-, sondern das Äquivalenzprinzip. Bei einer Baubewilligungsgebühr von 7500 Franken müsste, hält er fest, «die Verwaltung schon zeigen können, wie viel Aufwand sie im Normalfall betreibt».Welcher Massstab gälte, hat der Bund für die eigenen Gebühren festgeschrieben: Die Allgemeine Gebührenverordnung erlaubt den Verzicht auf eine Gebühr, wenn «ein überwiegendes öffentliches Interesse» an der Amtshandlung besteht. Wo die Allgemeinheit profitiert, soll sie über Steuern mitfinanzieren, nicht allein der Gebührenzahler. Eine Baubewilligung dient nicht nur dem Bauherrn, sondern auch dem Ortsbild, der Sicherheit der Nachbarn, übergeordneten Normen. Ob eine Gemeinde den Prüfaufwand trotzdem vollständig dem Bauherrn belastet, ist eine politische Entscheidung. Getroffen wird sie heute als Verwaltungsroutine.Die Instrumente existierenWer die Höhe solcher Abgaben wieder näher an die Stimmberechtigten rücken wollte, fände die Hebel im geltenden Recht angelegt. Der erste ist die Transparenz: eine Vergleichspflicht, nach der jede Tarifanpassung Median und Bandbreite vergleichbarer Gemeinwesen ausweist. Die Daten führt der Preisüberwacher für Wasser, Abwasser und Abfall längst in einer öffentlichen Datenbank.Der zweite ist der Vollzug: Eine Tarifänderung, die ohne die vorgeschriebene Anhörung erlassen wurde, träte erst mit nachgeholter Stellungnahme in Kraft; die Vorschrift würde sich selbst durchsetzen.Der dritte ist die Zuständigkeit: Tarifänderungen oberhalb einer Schwelle gehörten vor den Gesetzgeber, dessen Beschluss dem fakultativen Referendum untersteht. Damit käme nicht jeder Abfallsack an die Urne, eine Verdoppelung aber liesse sich dorthin ziehen.Winterthur hat 2014 gezeigt, dass dieser Weg praktikabel ist. Juristisch wäre er ohnehin offen, sagt Uhlmann: «Grundsätzlich steht es jeder Gemeindeversammlung als Gesetzgeber frei, diese Fragen an sich zu ziehen und die Beträge präziser festzulegen. Dies hätte auch den Vorteil, dass in der Diskussion die Kosten transparenter würden.»Ob einer dieser Hebel je umgelegt wird, ist eine politische Frage. Die Grössenordnung, um die es geht, ist umrissen: 22,7 Milliarden Franken, festgesetzt überwiegend auf dem Verordnungsweg, mit Spannweiten bis zum Faktor zehn und ohne eine Statistik, die ausweisen könnte, welcher Anteil je einem Referendum unterstand. Die Zürcher Gebührenrevision von 2024 durchlief den Weg, den das Verfahren vorsieht: Beschluss der Exekutive, Publikation im Amtsblatt, Inkrafttreten. Das Wort der Bürgerinnen und Bürger kam darin nicht vor.Passend zum Artikel