Staatsrechtler Giovanni Biaggini zum Streit über das Ständemehr bei den EU-Verträgen: «Es droht ein hochemotionales Bashing der kleinen Kantone»Der Zürcher Staatsrechtler Giovanni Biaggini übt im Zusammenhang mit den EU-Verträgen harte Kritik am Bundesrat. Dieser habe wichtige verfassungsrechtliche Fragen tabuisiert: Das Parlament mache nun «die Denkarbeit, die der Bundesrat liegengelassen hat».19.06.2026, 05.30 Uhr7 LeseminutenFähnchen mit den Kantonswappen. Biaggini: «Das sind Fragen, die weit über die EU-Verträge hinausreichen.»Peter Klaunzer / KeystoneSeit Monaten diskutiert das Parlament darüber, ob es für die neuen EU-Verträge das Ständemehr braucht. Nach dem Nein zur Initiative gegen eine 10-Millionen-Schweiz dürfte der Streit nicht kleiner werden. Was macht es so schwierig, die Frage zu entscheiden?Optimieren Sie Ihre BrowsereinstellungenNZZ.ch benötigt JavaScript für wichtige Funktionen. Ihr Browser oder Adblocker verhindert dies momentan.Bitte passen Sie die Einstellungen an.Die Bundesverfassung liefert zu dieser Frage keine eindeutige Antwort. Zwar regelt sie das Staatsvertragsreferendum. Doch es gibt die Auffassung, dass ein Referendum mit doppeltem Mehr auch dann zulässig ist, wenn ein Vertrag nicht unter die dort genannten Voraussetzungen fällt. Das wäre dann das sogenannte Referendum sui generis. Von sui generis sprechen Juristen meist, wenn sie mit dem juristischen Latein am Ende sind. Genau das ist hier der Fall: Der Bundesrat spricht beispielsweise vage von einer Anwendung in Ausnahmefällen, ohne diese je genau definiert zu haben.Nun versucht der Ständerat, diese Unschärfe zu umgehen, indem er die Verträge mit einer neuen Verfassungsbestimmung verknüpft. Ist das rechtlich korrekt – oder wird hier getrickst?Es ist ein ungewöhnliches Vorgehen, aber von einem Trick würde ich nicht sprechen. Als Jurist unterscheide ich zwischen zulässig und unzulässig. Und solange es verfassungskonform ist, handelt es sich um ein zulässiges Vorgehen. Wir kennen in der Schweiz einen sehr offenen Verfassungsbegriff: Man kann im Grunde alles in die Verfassung schreiben, solange es nicht zwingendes Völkerrecht verletzt. Das ist der Weg, den die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK) nun vorschlägt. Ob dies auch sinnvoll ist, ist eine andere Frage.Die Befürworter sagen, es sei nicht nur sinnvoll, sondern sogar zwingend. Dies, weil die EU-Verträge den Bestimmungen der Masseneinwanderungsinitiative widersprächen. Stimmt das?Es ist ein weiterer ungelöster Juristenstreit. Ich bin der Meinung, dass die EU-Verträge ohne Verfassungsänderung genehmigt werden könnten. Aber ich finde es sinnvoll, wenn man trotzdem Verfassungsanpassungen in Betracht zieht. Es ist eine Chance.Wie meinen Sie das?Ein Beispiel ist die von der SPK thematisierte Masseneinwanderungsinitiative, die zwölf Jahre nach ihrer Annahme rechtlich gesehen immer noch nicht umgesetzt ist: Die Verfassung verlangt eine Steuerung der Zuwanderung über Kontingente und Höchstzahlen, was im Verhältnis zur EU nicht passiert. Jetzt liesse sich dieser Widerspruch auflösen.Implizit ist er aufgelöst: Man hat sich auf den «Inländervorrang light» geeinigt, und die SVP hat auf ein Referendum verzichtet. Die Begrenzungsinitiative, die die Kündigung der Personenfreizügigkeit verlangte, wurde von Volk und Ständen abgelehnt. Auch die Abstimmung zur 10-Millionen-Schweiz zielte in diese Richtung.Das hat zwar die politische Lage beruhigt, löste aber das juristische Grundproblem nicht: Im Verhältnis zur EU wird die Zuwanderung nicht mittels Kontingenten und Höchstzahlen gesteuert, wie es die Vorgabe der Verfassung ist.Wo sehen Sie weitere Vorteile, wenn man die EU-Verträge mit einer neuen Verfassungsbestimmung verknüpft?Man könnte gewisse Schwächen bei den Plänen des Bundesrates zur Umsetzung der Verträge ausbügeln. Denken Sie beispielsweise an die Beihilfenüberwachung – ein zwar eher technisches Problem, das aber für den Föderalismus hochgradig relevant ist. Es geht um die Kontrolle darüber, wie die Kantone bestimmte Subventionen vergeben. So wie das jetzt angedacht ist und vom Parlament wohl beschlossen wird, ritzt man in meinen Augen die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung. Über eine Verfassungsbestimmung könnte man eine institutionelle Aufsicht installieren, die dem föderalistischen Rahmen gerecht würde.Die Wahrscheinlichkeit, dass die Verträge abgelehnt würden, wäre mit einer Verfassungsabstimmung allerdings deutlich grösser.In der Tat, es gibt auch Nachteile. Wer die Verträge mit einer Verfassungsbestimmung verknüpfen will, muss deshalb auch aufzeigen, was nach einer Ablehnung passieren soll. Müssen wir dann zurück auf Feld eins im Parlament, oder ist das Vertragswerk damit endgültig gescheitert, und die Schweiz schickt einen Absagebrief nach Brüssel? Diese Konsequenzen müssen vorab geklärt sein.Die Befürworter dieses Weges sind zumeist Gegner der Verträge. Für sie wäre ein Scheitern am Ständemehr doch das perfekte Szenario. Warum sollten ausgerechnet sie einen Ausweg aufzeigen?Weil sich ein Widerspruch auftut, wenn die Verträge vom Volk angenommen, von den Ständen aber abgelehnt werden. Gegner der Verträge müssten eigentlich im Parlament dafür sorgen, dass das Abkommen direkt abgelehnt wird. Dass man stattdessen darauf setzt, das Vertragswerk über den Umweg eines Ständemehrs zu Fall zu bringen, ist staatspolitisch kaum durchdacht.Aber es ist pragmatische Politik: Die Chancen, die Vorlage bei einer Volksabstimmung mit obligatorischem Ständemehr zu Fall zu bringen, sind ungleich höher als im Parlament.Für strikte Gegnerinnen und Gegner der EU-Verträge mag das stimmig sein. Aber für jene, die die Verträge befürworten oder sie zumindest nicht eindeutig ablehnen, die aber trotzdem für ein Ständemehr sind, geht diese Rechnung nicht auf. Die Chance einer neuen Verfassungsbestimmung besteht darin, dass man das Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlament in der Aussenpolitik oder die zukünftige Rolle des Parlamentes bei der dynamischen Rechtsübernahme klären und justieren kann. Das sind Fragen, die weit über die EU-Verträge hinausreichen.Damit wird die ohnehin schon äusserst umstrittene Vorlage doch erst recht aufgeladen.Dieses Risiko besteht. Aber der Bundesrat hat es versäumt, solche Fragen rechtzeitig anzugehen. Er hat die Phase nach dem Verhandlungsabschluss nicht genutzt, um über solche institutionellen Verbesserungen im Verhältnis Regierung - Parlament und Bund - Kantone nachzudenken.Weil er das Ständemehr ohnehin vermeiden wollte?Das ist meine Vermutung. Ich habe den Eindruck, dass der Bundesrat seine Strategie bewusst darauf ausgelegt hat, die Vorlage so zu trimmen, dass sie nirgends an der Verfassung aneckt. So als wolle man die Hürde des Ständemehrs um jeden Preis umschiffen. Die Anpassung der Verfassung wurde tabuisiert. Das rächt sich jetzt. Das Parlament muss das Versäumte nun unter Zeitdruck nachholen. Es macht die Denkarbeit, die der Bundesrat liegengelassen hat.Die zuständige Kommission stellt aber eine andere Frage in den Vordergrund: Sie will die sogenannte Schubert-Praxis in der Verfassung verankern. Was halten Sie von dieser Idee?Ich kann das nachvollziehen. Die Schubert-Praxis – also das Prinzip, dass der Gesetzgeber im Ausnahmefall bewusst völkerrechtswidriges Landesrecht erlassen kann – hat eine wichtige Ventilfunktion. Das Bundesgericht hat anerkannt, dass es unter bestimmten Voraussetzungen möglich sein soll, von einem völkerrechtlichen Vertrag abzuweichen. Von einer ständigen Praxis kann man allerdings nicht sprechen. Es gibt einen Einzelfall aus dem Jahre 1973, auf den sich die Schubert-Praxis abstützt. Und das Bundesgericht hat sein damaliges Vorgehen mit neueren Urteilen sogar infrage gestellt. Es hat die Auffassung vertreten, dass das Freizügigkeitsabkommen gegenüber schweizerischem Recht kategorisch den Vorrang habe. Wenn es diese Linie bei den neuen EU-Verträgen durchzieht, könnte das zur Folge haben, dass das ganze politische Konzept der Schweiz bei den EU-Verträgen wie ein Kartenhaus zusammenbricht.Das müssen Sie erklären.Die Option der bewussten Vertragsverletzung ist eines der Kernelemente des Konzeptes, das der Bundesrat mit der EU ausgehandelt hat: Die Schweiz hat die Möglichkeit, von den EU-Verträgen abzuweichen. Sie muss zwar Gegenmassnahmen im Rahmen des Schiedsgerichtsverfahrens in Kauf nehmen, aber dann ist die Sache für die EU erledigt. Das ändert allerdings nichts daran, dass die Vertragsverletzung rechtlich gesehen bestehen bleibt, wie der Bundesrat in seiner Botschaft ausführt. Wenn das Bundesgericht jetzt bei seiner neueren Linie bleibt und in einem Beschwerdefall dem Völkerrecht den Vorrang gibt, geht dieses Konzept nicht auf.Die Verankerung der Schubert-Praxis in der Verfassung ist also eine juristische Notbremse gegenüber dem Bundesgericht?Theoretisch ja, praktisch ist das Vorhaben sehr anspruchsvoll. Es wird ausserordentlich schwierig sein, eine Verfassungsbestimmung so zu formulieren, dass sie präzise genug ist. Nämlich so, dass die gewünschten Ausnahmefälle zwar geregelt werden, aber ohne dass eine unerwünschte Nebenwirkung in anderen Bereichen entsteht. Ob das Bundesgericht die Schubert-Bestimmung dann auch so umsetzt, wie es das Parlament plant, ist unsicher. Der jetzige Vorschlag der Kommission ist nur eine vage Skizze. Es ist offen, ob daraus eine praxistaugliche Verfassungsnorm entsteht. Ich bin skeptisch.Offen ist auch, ob die Verknüpfung der EU-Verträge mit einer Verfassungsbestimmung im Parlament überhaupt eine Mehrheit erhält. In diesem Fall käme doch wieder das umstrittene Referendum sui generis ins Spiel. Wäre das ein gangbarer Weg?Es ist ja unter Juristen nur schon strittig, ob das Referendum sui generis überhaupt noch existiert. Die einen sagen, die EU-Verträge seien ein klarer Fall dafür, die anderen erachten diese Möglichkeit als grundsätzlich unzulässig. Ich bewege mich dazwischen: Ich bin zwar der Ansicht, dass es ein Referendum sui generis gibt. Aber die EU-Verträge sind kein Anwendungsfall. Weder wird die schweizerische Aussenpolitik grundsätzlich neu ausgerichtet, noch wird tiefgreifend in die schweizerische Verfassungsstruktur eingegriffen.Das sehen viele Staatsrechtler anders.Ja, da flammt ein uralter Streit auf, der bis zur Volksabstimmung über den Beitritt der Schweiz zum Völkerbund im Jahre 1920 zurückführt. Es stimmt, dass die EU-Verträge Auswirkungen auf Prozesse haben, die in der Verfassung geregelt sind. Aber sie erreichen meines Erachtens nicht den Schweregrad, der das Sui-generis-Ständemehr erforderlich machen würde.Das ist schwer verständlich: Für Kühe mit Hörnern braucht es das Ständemehr, aber bei den EU-Verträgen sollen die Folgen zu wenig tiefgreifend sein?Das zeigt, dass die politischen Bedürfnisse und die juristischen Erfordernisse eben nicht immer übereinstimmen. Es ist beim Referendum sui generis ähnlich wie bei der Schubert-Praxis: Es geht um eine Ventilfunktion. In früheren Fällen – Beitritt zum Völkerbund (1920), Freihandelsabkommen Schweiz-EG (1972) und Beitritt zum EWR (1992) – war der Bundesrat die treibende Kraft. Er hat das Referendum von sich aus vorgeschlagen. Bei den EU-Verträgen hat der Bundesrat die Frage der verfassungsrechtlichen Abstützung aber wie gesagt heruntergespielt und seine Führungsrolle nicht wahrgenommen.Es stellt sich allerdings auch die Frage, ob die Schweiz durch die Stärkung des nicht zwingenden Ständemehrs an Reformfähigkeit verliert. Kritiker sprechen von einem «Putsch der kleinen Kantone».Dieses Dilemma bekommt man nicht vom Tisch. Auch deshalb trägt das Parlament hier eine grosse Verantwortung. Denn es trifft zu: Das obligatorische Referendum hat Nachteile – und ob sich der Weg lohnt, zeigt sich vielleicht erst im Nachhinein. Scheitern die Verträge nur am Ständemehr, droht ein hochemotionales Bashing der kleinen Kantone. Das Ganze muss deshalb seriös zu Ende gedacht werden. Auch aus einem anderen Grund: Dinge, die man mit dem Ständemehr festzurrt, wird man nicht mehr so schnell los.Und was könnte das in Bezug auf die EU-Verträge bedeuten?Wird ein Staatsvertrag per obligatorischem Referendum mit Volks- und Ständemehr angenommen, müsste eine spätere Kündigung wohl auf demselben Weg erfolgen. Dieses Prinzip der Parallelität der Verfahren ist im Parlamentsgesetz verankert. Das heisst: Würde man später aus den EU-Verträgen wieder aussteigen wollen, wären auch dort die Hürden höher. Ich bezweifle, dass dies den Gegnern der Verträge, die sich für das Ständemehr aussprechen, vollends bewusst ist.Zur PersonGiovanni BiagginiDer Staatsrechtslehrer gehört zu den besten Kennern des Verfassungsrechts in der Schweiz. Biaggini war von 1999 bis 2025 als Professor für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich tätig. Zuvor prägte er im Bundesamt für Justiz die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 mit.Passend zum Artikel