L'assalto a Ceuta e l'improvvisa crisi migratoria che Madrid si è trovata costretta a gestire hanno portato la premier Meloni e il ministro Tajani a evocare la sospensione di Schengen con la Spagna. Alla proposta italiana si sono accodati – con più o meno uniformità – altri leader europei, in un ventaglio bipartisan che va dalle ministre finlandesi dell'Interno e delle Finanze (Veri Finlandesi, gruppo Ecr), al cancelliere austriaco Stocker dell'ÖVP, il Partito Popolare, fino alla premier socialdemocratica danese Frederiksen.Prima di ogni giudizio politico, vale la pena passare la proposta al vaglio di quello che la normativa dice davvero e valutare alcune specifiche del caso di Ceuta, per provare a capire se quella di Roma e delle altre cancellerie europee è un'ipotesi applicabile e utile in questa crisi.Il Codice frontiere Schengen (regolamento Ue 2016/399) prevede due strumenti distinti per ripristinare i controlli alle frontiere interne. Il primo è quello dell'articolo 25, letto insieme al considerando 27 del preambolo: uno stato membro può reintrodurre temporaneamente i controlli alle proprie frontiere in presenza di una minaccia grave e attuale per l'ordine pubblico o la sicurezza interna. È una forma di autotutela: lo stato che si sente minacciato agisce sulle proprie frontiere, non su quelle altrui, e la decisione è unilaterale.Il secondo è la procedura dell'articolo 29, pensata per le "circostanze eccezionali che mettono a rischio il funzionamento globale" dello spazio Schengen, compresa – lo specifica il considerando 30 – una "grave inosservanza dei suoi obblighi da parte dello stato membro". Qui, però, la differenza è sostanziale: non basta la decisione di un singolo paese. Serve una raccomandazione del Consiglio, su proposta della Commissione, che indichi a uno o più stati membri di ripristinare i controlli. È lo strumento che, sulla carta, assomiglierebbe di più a una misura contro la Spagna per le sue carenze alle frontiere esterne di Ceuta, ma passa da una decisione collettiva europea, non da un atto unilaterale italiano.Sulla vicenda è intervenuto anche l'ex Alto rappresentante Ue per gli Affari esteri Josep Borrell, sostenendo sui social che l'Italia “non può” sospendere Schengen con la Spagna, perché nessuno stato membro può sospendere unilateralmente la partecipazione di un altro stato allo spazio Schengen. L'obiezione di Borrell, però, colpisce un bersaglio che nessuno ha messo in campo. Roma non ha mai evocato l'espulsione della Spagna da Schengen né la sospensione della sua partecipazione. Ciò che il governo italiano sta valutando è di reintrodurre controlli sulle proprie frontiere interne, cioè sui propri varchi di ingresso. È una misura che incide sul territorio italiano e per questo non richiede l'approvazione del Consiglio: un atto unilaterale legittimo in sé, non un'ingerenza sulla sovranità altrui.Su Ceuta e Melilla vale però un regime particolare, per cui arrivare sulle due isole non equivale a entrare nello spazio di libera circolazione europea. Le due exclave sono territori amministrati dalla Spagna, ma si trovano sul continente africano, separati da chilometri di mare (circa 20 nel caso di Ceuta, molti di più nel caso di Melilla) dal continente europeo. I due territori rientrano in pieno nell'acquis di Schengen: lo ha confermato la Commissione europea rispondendo nel 2022 a un'interrogazione parlamentare, precisando che le loro frontiere con il Marocco sono frontiere esterne dell'area. Ma una dichiarazione allegata all'atto di adesione della Spagna alla Convenzione di applicazione dell'accordo introduce una deroga sull'uscita. Il testo dell'atto dice esplicitamente che chi parte da lì verso la Spagna peninsulare o altri paesi Schengen deve sottoporsi a “controlli d'identità e dei documenti, nei collegamenti marittimi ed aerei in provenienza da Ceuta e Melilla”.Chi vi arriva, regolarmente o meno, non può uscire liberamente verso la Spagna continentale: deve prima superare quel filtro. A chi entra irregolarmente si applica la normativa spagnola sull'immigrazione, con identificazione e, se presentata, procedura d'asilo. Il trasferimento verso la penisola non è un automatismo ma resta una decisione discrezionale di Madrid, motivata per ragioni umanitarie in caso di sovraffollamento delle strutture di accoglienza.Resta da capire se la proposta italiana abbia un fondamento tecnico, oltre che politico. Il primo limite è geografico prima ancora che giuridico: come già detto, tra Ceuta e la Spagna continentale c'è il mare, e le decine di migliaia di persone entrate nell'exclave non sono, con l'attraversamento del confine marocchino, arrivati in territorio Schengen a pieno titolo. Può sembrare banale, ma è utile specificare che un'eventuale sospensione non riguarderebbe una “frontiera” nel senso geografico del termine: Italia e Spagna non condividono confini terrestri, e il ripristino dei controlli si tradurrebbe in verifiche di identità e documenti su chi arriva in Italia con voli o traghetti dalla Spagna. Anche in questa forma, però, non è chiaro quanto la misura proposta da Roma inciderebbe su un fenomeno che si consuma alla frontiera di un territorio non continentale, per di più già sottoposto a un regime di uscita rafforzato.I sostenitori della linea Meloni-Tajani potrebbero replicare che il filtro amministrativo di Ceuta non è un muro invalicabile, ma un meccanismo che sotto pressione può cedere. Con 60 mila persone in un'enclave di 85 mila abitanti, il sovraffollamento è già una realtà, ed è proprio la ragione umanitaria che potrebbe consentire a Madrid di autorizzare trasferimenti verso il continente. A questo si aggiunge il canale della procedura d'asilo, che in molti casi concede un permesso di soggiorno provvisorio valido su tutto il territorio spagnolo, Ceuta compresa. Infine c'è il canale, meno tracciabile, del movimento irregolare: nel 2021, con arrivi assai più contenuti (circa ottomila persone), una parte consistente di quegli ingressi raggiunse comunque, nei mesi successivi, il continente europeo.La replica non è priva di fondamento, ma potrebbe ritorcersi proprio contro chi la propone. Se il meccanismo che porta gli arrivati a Ceuta verso la Spagna continentale richiede settimane o mesi, tra trasferimenti amministrativi e iter di asilo gestiti dalla stessa Spagna, manca proprio il requisito che il Codice Schengen richiede per attivare la clausola di salvaguardia: una minaccia grave e attuale, non una proiezione statistica su un flusso futuro ed eventuale. La norma è pensata per l'emergenza immediata, non per un rischio differito nel tempo e mediato da procedure che restano, in ogni caso, sotto il controllo spagnolo.I precedenti misurano quanto sia eccezionale, storicamente, il ricorso a questo strumento. Dal 2006, da quando la Commissione europea ne tiene un registro sistematico, i controlli interni sono stati ripristinati oltre 470 volte. In occasione dei grandi vertici internazionali, per esempio, come il G8 di Genova e quello dell'Aquila, o il G7 di Taormina. Per rischio terrorismo, soprattutto dopo gli attentati del 2015 e del 2016 in Francia e in Belgio. Nell'ottobre 2023 undici paesi, tra cui l'Italia, hanno notificato alla Commissione il ripristino dei controlli per l'allarme terrorismo legato all'attentato di Bruxelles. Oppure durante le più gravi crisi migratorie, come nel 2015 tra Ungheria e Slovenia, o nel 2020 con la pandemia.In nessuno di questi casi uno stato ha sospeso Schengen contro un altro stato membro accusandolo di negligenza sulle proprie frontiere esterne: è uno scenario senza precedenti nella prassi.Alla fine i piani da tenere distinti sono due, ed è proprio la loro sovrapposizione ad aver reso la polemica di questi giorni più confusa del necessario. Sul piano giuridico, la clausola di salvaguardia esiste, ma è pensata per un'autotutela nazionale: lo strumento che più si avvicina a un intervento contro un altro stato membro, la procedura di circostanze eccezionali dell'articolo 29, richiede una raccomandazione del Consiglio, non una decisione unilaterale da parte di uno stato membro, e non risulta mai essere stato attivato in questo modo. Sul piano fattuale, Ceuta resta un punto d'ingresso filtrato: il nesso tra chi vi arriva oggi e chi potrebbe raggiungere l'Italia domani passa attraverso settimane di procedure che la Spagna gestisce da sola. La proposta italiana, letta con questi due criteri, sembra rispondere più a un'esigenza di comunicazione politica interna che a un pericolo imminente da controllare attraverso nuovi e massicci controlli alle frontiere.