EU Emissionshandel: Wie der Klimaschutz verteidigt wird

Groß war der Aufruhr, bevor die EU-Kommission am Freitag ihre Ideen zur Reform des Klimaschutzes vorgestellt hat. Überall war die Angst, die EU könne den Klimaschutz schleifen. „Ausbaden müssen das die kommenden Generationen“, hatte der Grünen-Europaabgeordnete Michael Bloss schon gewarnt.Es kam nicht so. Die Änderungen am Emissionshandel der EU, die nun die Kommission präsentierte, werden den Klimaschutz kaum schwächen. Größere Verlierer sind womöglich die Finanzminister.

Ja, in den Dreißigerjahren wird etwas mehr Treibhausgasausstoß erlaubt sein als zuvor geplant – einerseits. Die Kommission betont andererseits, dass auch die neuen Regeln des Emissionshandels noch innerhalb der Klimaziele der EU liegen. Zudem wird der Emissionshandel einen Schritt ausgeweitet, zum Beispiel auf Müllverbrennungsanlagen und auf Flüge, die außerhalb der Europäischen Union landen, aber immer noch in der Nähe.Die Kommission bewegte sich auf einem schmalen Reformweg. Einerseits ging es darum, die Belastungen für die Industrie zu begrenzen – und andererseits darum, den europäischen Klimaschutz und vor allem den Emissionshandel weiterhin glaubwürdig zu halten.270 Milliarden in die StaatskassenDer Emissionshandel ist seit 2005 das zentrale Klimaschutz-Instrument der Europäischen Union: Wenn Stromerzeuger oder Industriebetriebe Treibhausgase ausstoßen, dann brauchen sie dafür eine Erlaubnis. Diese Zertifikate kann man beim Staat ersteigern, seit 2005 hat das den öffentlichen Haushalten mehr als 270 Milliarden Euro gebracht. Für Teile ihrer Emissionen bekommen die Unternehmen solche Zertifikate kostenlos. Andererseits können die Unternehmen ihre Emissionsrechte untereinander kaufen und verkaufen.Aus Klima-Sicht ist das Entscheidende daran nicht so sehr der Preis. Sondern die Tatsache, dass die Zahl der Zertifikate eine Obergrenze hat: Es gibt nur so viele davon, wie der Klimaschutz-Pfad der Europäischen Union zulässt. Deshalb ist garantiert, dass nicht mehr Treibhausgase ausgestoßen werden als geplant.Die Idee dahinter ist: Dem Klima ist es egal, welche Tonne CO₂ eingespart wird. Deshalb kann man da anfangen, wo die Klimaschutz-Kosten am niedrigsten sind. Kein Politiker und kein Amt kann genug Daten erfragen, um das zentral zu planen. Stattdessen verkaufen die Unternehmen, die billig Emissionen einsparen können, ihre Zertifikate an die Unternehmen, denen das schwerer fällt. Und wer das Klima schützt, wird durch die Einnahmen aus dem Verkauf belohnt.Das wirksamste Klimaschutz-Instrument EuropasAnfangs gab es Kritik daran, dass der CO₂-Preis zu niedrig sei. Gleichzeitig wurden die Klimaziele der EU in den betroffenen Bereichen jederzeit erreicht. Die EU nutzte die niedrigen Preise: Sie senkte die Zahl der Zertifikate schneller als ursprünglich geplant. In den vergangenen 20 Jahren haben die Bereiche, die dem Emissionshandel unterliegen, ihre Emissionen halbiert.So war der Emissionshandel in den vergangenen Jahren das wirksamste Klimaschutz-Instrument Europas. „Im Großen und Ganzen ist der Emissionshandel eine sensationelle Erfolgsgeschichte“, sagt Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung. Die Emissionen, die dem System unterliegen, sind in den vergangenen Jahren kontinuierlich zurückgegangen. An den Emissionen außerhalb des Systems hat sich dagegen nur wenig verändert. Tatsächlich haben sich viele andere Klimaschutz-Maßnahmen als wirkungslos herausgestellt: Vor zwei Jahren hat eine Untersuchung des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung ergeben, dass von rund 1500 solcher Maßnahmen nur 63 messbaren Erfolg gebracht haben.Von Beginn an hat den Emissionshandel allerdings ein gewisses Misstrauen begleitet: Wenn immer weniger Emissionen erlaubt werden, steigt dann der Preis für die knappen Zertifikate in schwindelerregende Höhen? Kommt dann das System unter Druck, und wird die Politik es dann durchhalten? Anfangs deuteten Untersuchungen darauf hin, dass die Unternehmen der Politik das nicht zutrauen. Inzwischen ist es anders. Inzwischen liegen Zertifikate für die CO₂-Emissionen eines ganzen Jahres auf Halde, auch weil Unternehmen offenbar glauben, dass sie diese Emissionsrechte in Zukunft noch brauchen. Das gab der EU die Chance, noch weitere Zertifikate zu löschen – das heißt: Abermals wurde der Klimaschutz gegenüber den Plänen beschleunigt.Andererseits hat die EU-Kommission Ende 2025 die Ausweitung des Handels verschoben. Bald sollen Verkehr und Gebäudeheizungen einen eigenen Emissionshandel nach dem bestehenden Vorbild bekommen. Aus Angst vor wachsenden Preisen aber startet das nun erst im Januar 2028. So lange gilt in diesen Bereichen nur für Deutschland der nationale Emissionshandel, dessen erste Zertifikate-Auktionen im Juli an der derzeitigen gesetzlichen Obergrenze von 65 Euro je Tonne endeten. Die EU prüft derweil, ob sie beim Luftverkehr nicht nur wie bisher das Kerosin in den Emissionshandel einbezieht, sondern auch die starken indirekten Klimawirkungen des Fliegens.Eine Lobby für eine LockerungDas ist der Stand nach mehr als 20 Jahren Emissionshandel. Jetzt allerdings ist die Frage, was in den nächsten Jahren passiert. Eigentlich waren nur noch 14 Jahre übrig, dann sollte gar kein CO₂ mehr ausgestoßen werden. Dagegen allerdings hat sich eine breite Industrielobby formiert. Schon im vergangenen Herbst forderten der Chef des Stromkonzerns RWE, Markus Krebber, und Chemie-Gewerkschafter Michael Vassiliadis, dass die Industrie länger kostenlose Zertifikate zugeteilt bekommt. Mit der Zeit kamen immer mehr Rufe aus immer neuen Unternehmen. Drängender wirkt all das noch, weil seit Beginn des Ukrainekriegs und noch mal seit dem Krieg in Iran die fossilen Brennstoffe sowieso schon teurer geworden sind – und weil es der energieintensiven Industrie in Deutschland im Moment nicht gut geht.Am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung hat Direktor Edenhofer durchaus Verständnis für einige Forderungen der Konzerne, mehr noch für die Chemiebranche als für den Stahl. „Wenn die Preise zu schnell nach oben gehen und die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie zur Disposition steht, das ist ein berechtigtes Anliegen.“ Andererseits verweist er auf Unternehmen wie Saarstahl und Salzgitter, die in den vergangenen Jahren schon viel Geld in die Umstellung ihrer Produktion gesteckt hätten und die nicht wollen, dass sie davon jetzt einen Nachteil haben. Bei der Brüsseler Denkfabrik Bruegel betont der Energieökonom Georg Zachmann: In den vergangenen Jahren hätten die Stahlkonzerne ihre CO₂-Zertifikate auch deshalb kostenlos bekommen, damit sie Geld sparen, um es in Investitionen zu stecken. „Es gibt ein paar Überschlagsrechnungen, dass die Unternehmen dadurch Milliarden gewonnen haben.“Der Staat bekommt jetzt wenigerNun sollten die kostenlosen Zuteilungen eigentlich bis 2034 auslaufen. Weil die Unternehmen genug Zeit zur Vorbereitung hatten – und weil die Angst nicht mehr so groß ist, dass die Stahlproduktion dann ins Ausland abwandert, wo sie noch klimaschädlicher läuft. Inzwischen kommen energieintensive Produkte aus dem Ausland sowieso nur noch dann in die EU, wenn irgendwo für den CO₂-Ausstoß bezahlt worden ist. Im Zweifel erhebt die EU einen entsprechenden Zoll.Anders als oft behauptet, schadet allerdings die kostenlose Zuteilung an sich dem Klima nicht. Solange sich die Zahl der CO₂-Zertifikate nicht ändert, ist es dem Klima egal, ob die Zertifikate versteigert oder kostenlos vergeben werden. Auch die einzelnen Unternehmen haben einen Anreiz dazu, ihre Produktion klimaschonender zu machen: Wenn sie kostenlose Zertifikate zugeteilt bekommen, diese aber nicht brauchen, dann können sie die Emissionsrechte am Markt verkaufen. Die kostenlose Zuteilung ist für die Klimawirkung egal, wichtig ist sie im Verhältnis zwischen den Unternehmen und dem Staat: Wo landet das Geld – beim Staat oder bei den Unternehmen?Jetzt bekommt der Staat weniger Geld von den Unternehmen. Denn mehr Zertifikate werden kostenlos verteilt, es geht um sechs Milliarden Euro bis 2030, zudem wird es auch danach noch kostenlose Zertifikate geben, wenn Unternehmen in die Dekarbonisierung investieren. Dabei war es in Deutschland gerade der Klima- und Transformationsfonds, gespeist aus den Auktionserlösen des Emissionshandels, an dem sich Finanzminister Lars Klingbeil zuletzt für den Ausgleich seines Haushalts bediente. Künftig kommt in den Fonds nicht nur weniger Geld hinein als geplant – die EU-Kommission will auch vorschreiben, dass die Mitgliedstaaten die Hälfte ihrer Einnahmen für den Umbau der betroffenen Industrien ausgeben.Was passiert in Zukunft?Klimafolgenforscher Edenhofer glaubt nicht, dass Änderungen bei kostenlosen Zuteilungen und ein langsameres Abschmelzen der Zertifikatemenge die Preisentwicklung zwingend drastisch verändern. Er sieht eine andere Chance: Wenn künftig auch Emissionsreduktionen im Ausland in Europa angerechnet werden können. „Wenn man einen Teil der Minderung im Ausland erbringt, dann ist das billiger, und wir hätten ein Sicherheitsventil für die Preise.“Jetzt bleibt die Frage: Wie geht es mit dem Emissionshandel auf Dauer weiter? Denkfabrik-Ökonom Georg Zachmann vermisst in der aktuellen Reform grundsätzliche Gedanken dazu, wie der Emissionshandel funktionieren soll, wenn sich die Zahl der Zertifikate noch weiter der Null nähert.Ein erster Schritt ist gemacht: Künftig wird die Entfernung von CO₂ aus der Atmosphäre ebenfalls in den Emissionshandel integriert. Anlagen, die CO₂ aus der Luft holen, werden dafür Zertifikate verkaufen dürfen. Klimafolgenforscher Edenhofer betont: Auch künftig wird es noch Fabriken geben, die gar nicht anders können, als eine gewisse Menge an CO₂ auszustoßen. Wo sollen die ihre Emissionen kompensieren, wenn durch Technologien, die der Atmosphäre Emissionen entziehen, keine neuen Zertifikate in den Markt kommen? Da bietet sich künftig die CO₂-Entfernung an.