Der demographische Wandel hat weitreichende Folgen für die umlagefinanzierten sozialen Sicherungssysteme. Besonders deutlich wird das in der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). Durch gesunkene Kinderzahlen und gestiegene Lebenserwartungen ist der sogenannte Generationenvertrag, nach dem die jeweils junge Generation durch ihre Beiträge die Renten der vorangehenden Generation bezahlt, aus den Fugen geraten. Während im Jahr 1970 auf einen Rentner noch 3,5 Beitragszahler kamen, sind es heute nur noch zwei. Im Jahr 2040, wenn die Generation der Babyboomer vollständig im Ruhestand ist, werden es voraussichtlich nur noch rund 1,5 Beitragszahler sein.Zugleich ist die Lebenserwartung gestiegen, die Lebensarbeitszeit ist dem jedoch nicht gefolgt. Daher steigt die Anzahl der Jahre, in denen Altersrenten bezogen werden. Während im Jahr 1970 nach 40 Berufsjahren durchschnittlich elf Jahre Rentenbezug kamen, sind es heute 20 Jahre. Statt fast vier Jahren Beitragszahlung pro Jahr des Rentenbezugs fallen heute also nur noch zwei an. Es liegt auf der Hand, dass ein solches System der Alterssicherung ohne Reformen nicht fortgeführt werden kann.Drei Schritte in die falsche RichtungDie Reform der umlagefinanzierten Rentenversicherung gehört deshalb zu den dringendsten Vorhaben der amtierenden Koalition. Mit den Rentenbeschlüssen im vergangenen Herbst hat die Koalition aber zunächst drei Schritte in die falsche Richtung gemacht.Der erste Schritt ist die Ausweitung der Mütterrente, mit der die absehbaren Finanzprobleme der GRV wie mit den vorangegangenen Stufen der Mütterrente verschärft werden, da ihr keine Beiträge gegenüberstehen. Zudem sollten versicherungsfremde Leistungen konsequent und dauerhaft aus dem Bundeshaushalt und nicht durch die GRV finanziert werden.Der zweite Schritt ist die Einführung der Frühstartrente. Jedes Kind und jeder Jugendliche im Alter von sechs bis 18 Jahren soll monatlich zehn Euro auf ein persönliches Vorsorgekonto erhalten. Dieses Geld bildet vom 18. Lebensjahr an einen Grundstock für die private Altersvorsorge; Erträge während der Ansparphase werden erst bei späterer Auszahlung besteuert. Auf den ersten Blick erscheint das Modell als eine einfache, generationenübergreifende Maßnahme: frühzeitig Sparanreize setzen, Finanzkompetenz fördern und eine langfristige Altersvorsorge sichern.Bei näherer Prüfung offenbaren sich jedoch gleich mehrere Schwächen des Vorhabens. Zunächst ist da der administrative Aufwand. Um die Anspruchsberechtigten zu identifizieren, Konten zu verwalten und Zahlungen zu überwachen, wird eine erhebliche zusätzliche Verwaltungsstruktur gebraucht. Außerdem ist die Förderung nicht zielgenau. Die jährlichen Kosten werden auf mehr als eine Milliarde Euro geschätzt. Eine pauschale Auszahlung dieses Geldes an alle Kinder ist kein effizienter Einsatz knapper staatlicher Mittel. Mit der „Gießkanne“ werden nicht nur bedürftige Familien unterstützt, sondern auch Haushalte mit genügender finanzieller Ausstattung. Die Folge: öffentliche Mittel, die gezielt für Schwächere genutzt werden könnten, fließen breit gestreut und wirken sozial unausgewogen.Darüber hinaus ist das beabsichtigte erzieherische Signal fragwürdig. Sparen ist in der Sozialen Marktwirtschaft kein Gratisgeschenk des Staates, sondern das Ergebnis von Verzicht und Planung. Kindern und Jugendlichen monatlich zehn Euro zu überweisen, vermittelt leicht den Eindruck, Vorsorge sei primär staatliche Zuwendung, nicht eigene Verantwortung. Wer finanzielle Selbstbestimmung und Anlagekompetenz fördern will, sollte vielmehr auf Bildung in Schulen und praktikable Anlageangebote setzen.Der dritte Schritt in die falsche Richtung war der kontrovers diskutierte Rentenbeschluss zur Festlegung der sogenannten Haltelinie auf 48 Prozent des Durchschnittslohns. Die Rentenformel sieht eigentlich vor, dass der Anstieg der Renten geringer ausfällt, wenn das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern sinkt. Diese Regelung wird aus guten Gründen als Nachhaltigkeitsfaktor bezeichnet. Die Politik erliegt jedoch regelmäßig der Versuchung, den Nachhaltigkeitsfaktor kurzfristig auszusetzen und entsprechend größere Rentenerhöhungen zu beschließen. Das Rentenniveau ist bis zum Jahr 2031 auf 48 Prozent des Durchschnittslohns festgeschrieben, sodass der Nachhaltigkeitsfaktor de facto unwirksam wird. Es wäre nicht überraschend, wenn politische Parteien aus kurzfristigen wahltaktischen Erwägungen bei der nächsten Bundestagswahl mit einer weiteren Verlängerung der Haltelinie auf Stimmenfang gehen würden.Vor der rentenpolitischen Wende?Nach dieser Serie fragwürdiger Entscheidungen soll es nun doch noch zu einer rentenpolitischen Wende kommen. Noch in dieser Legislaturperiode soll eine größere Reform umgesetzt werden, mit der die finanzielle Tragfähigkeit der GRV effektiv verbessert wird. Um dafür Vorschläge zu erarbeiten, hat die Bundesregierung eine Expertenkommission eingesetzt, die in Kürze ihren Bericht vorlegen wird.Die Stellschrauben im System sind hinlänglich bekannt. Besonders wirksam ist eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit. Ein höheres Verrentungsalter entlastet die GRV doppelt. Die Einnahmen steigen, weil länger Beiträge geleistet werden; die Ausgaben sinken, weil der Rentenbezug später beginnt. In diesem Punkt sind die letzten Bundesregierungen ebenso in die falsche Richtung marschiert. Die Rente mit 63 Jahren für besonders langjährig Versicherte war ein schwerer Fehler. Sie wurde mit dem Argument gerechtfertigt, Menschen mit gesundheitlichen Problemen sollte nach einem langen und beschwerlichen Arbeitsleben ein früherer Ruhestand ermöglicht werden. Tatsächlich wird die Rente ab 63 aber in großem Umfang von Menschen mit hohen Einkommen und physisch wenig belastenden Berufen genutzt. Die Finanzen der GRV werden dadurch ohne guten Grund stark belastet.Die zweite Stellschraube betrifft die Rentenversicherungsbeiträge. Deren Erhöhung führt allerdings zu steigenden Arbeitskosten und sinkenden Nettolöhnen. Steigende Beitragslasten untergraben die Arbeits- und Leistungsbereitschaft. Sie beeinträchtigen außerdem die ohnehin sinkende Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen.Die Bundeszuschüsse müssen sinkenAlternativ wäre es möglich, den steuerfinanzierten Zuschuss aus dem Bundeshaushalt weiter zu erhöhen. Doch schon heute ist dieser Zuschuss der mit Abstand größte Posten im Bundeshaushalt. Eine weitere Steigerung würde die Steuerlasten weiter in die Höhe treiben, mit negativen Folgen für das Wirtschaftswachstum. Im Gegenzug andere Ausgaben zu kürzen, erscheint angesichts der ohnehin stark angespannten Lage des Bundeshaushalts wenig realistisch. Neue Herausforderungen wie die zunehmend schwierigere internationale Sicherheitslage sprechen eher dafür, dass die Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt künftig sinken müssen.Oft wird gefordert, die Einnahmen der GRV zu steigern, indem Beamte oder Selbständige in die Versicherungspflicht einbezogen werden. Dabei wird vergessen, dass mit zusätzlichen Beitragszahlern zusätzliche Ansprüche entstehen. Vor allem Beamte haben eine höhere Lebenserwartung als andere Bevölkerungsgruppen. Sie würden die GRV also eher zusätzlich belasten. Hinzu kommt, dass man wohl nur neu eingestellte Beamte einbeziehen könnte. Damit würde es lange dauern, bis die Einnahmen überhaupt ein signifikantes Niveau erreichen. Jedenfalls müsste der Staat gleichzeitig die Pensionen für die Beamten zahlen, die in den Ruhestand eintreten, und die Rentenbeiträge für die berufstätigen Beamten, die ins Rentensystem wechseln.Die dritte Stellschraube findet sich bei den Ausgaben. Es liegt auf der Hand, dass die Renten künftig langsamer steigen müssen als bisher. Dazu liegen verschiedene Vorschläge auf dem Tisch. Beispielsweise hat der Internationale Währungsfonds vorgeschlagen, dass die Renten zwar künftig weiter mit den Löhnen steigen, nach dem individuellen Renteneintritt jedoch nur noch mit dem Verbraucherpreisindex. Ein anderer Mechanismus, der das Rentenwachstum einschränkt, wäre ein wieder in Kraft gesetzter Nachhaltigkeitsfaktor, der die Rentensteigerungen dämpft, wenn das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentnern sinkt. Gelegentlich wird für Haltelinien und höhere Rentensteigerungen angeführt, derartige Maßnahmen seien erforderlich, um Altersarmut zu bekämpfen. Das ist irreführend, weil dadurch der weitaus größte Teil der Mehrausgaben den hohen Renten zufließt. Um Altersarmut zu bekämpfen, sind gezielte Maßnahmen erforderlich. Das ist die Aufgabe der Grundsicherung im Alter.Ein konzeptioneller Rahmen für eine ReformVoraussichtlich werden all diese Maßnahmen im Rahmen der anstehenden Verhandlungen über die Rentenreform eine Rolle spielen. Ob es wirklich gelingt, die Rentenfinanzen so zu stabilisieren, erscheint aber zweifelhaft. Es besteht die Gefahr, dass man sich auf eine Reihe von Ad-hoc-Maßnahmen einigt, die kurzfristig Entlastung bringen, aber nicht das Ziel erreichen, die Rentenfinanzen nachhaltig zu verbessern. Was fehlt, ist ein konzeptioneller Rahmen für die Reform.Der Kronberger Kreis schlägt vor, die Konstruktion der umlagefinanzierten Rentenversicherung grundsätzlich zu ändern und konsequent von einem „Defined benefit“- zu einem „Defined contribution“-System zurückzukehren. Bisher bestimmen trotz der existierenden Rentenformel diskretionäre politische Entscheidungen, wie die Renten steigen. Das hat Konsequenzen für die Rentenversicherungsbeiträge und den steuerfinanzierten Zuschuss aus dem Bundeshaushalt. Die Umstellung auf ein „Defined contribution“-System würde bedeuten, dass politisch – idealerweise für eine längere Zeit – festgelegt wird, welches Niveau an Rentenversicherungsbeiträgen und Zuschuss aus dem Bundeshaushalt sinnvoll ist.Rentenerhöhung von den Einnahmen abhängig machenDiese Entscheidung ist zu fällen unter Abwägung aller relevanten Umstände – darunter der Interessen der Rentenempfänger einerseits und der Beitrags- und Steuerzahler andererseits sowie der Zielsetzung, wieder Wirtschaftswachstum zu erreichen. Die verfügbaren Mittel bestimmen dann den Spielraum für den Anstieg der Renten. Man könnte zwar weiterhin vorsehen, dass die Renten nicht sinken. Aber es muss möglich sein, dass sie nicht erhöht werden, wenn die erforderlichen Mittel dafür nicht vorhanden sind. Sehr niedrige Renten können zur Berücksichtigung der Verbraucherpreisentwicklung und zur Vermeidung von Altersarmut durch die Grundsicherung aufgestockt werden.Politisch orientiert sich dieser Vorschlag an den Reformkompromissen, die auf Basis der Empfehlungen der Rürup-Kommission in den Jahren 2002/2003 gefunden wurden. Der Vorschlag bedeutet, dass die Sicherung des Lebensstandards im Alter im Zeitablauf nach und nach durch andere Formen der Alterssicherung jenseits der gesetzlichen Rente gewährleistet werden muss. Der zweiten Säule der Alterssicherung, den Betriebsrenten, und einer steuerlich geförderten Altersvorsorge als dritter Säule kommt daher eine zunehmend größere Bedeutung zu. Während die steuerlich geförderte Altersvorsorge mit dem Altersvorsorgedepot jüngst bereits reformiert wurde, gilt dies für die zweite Säule der Alterssicherung, die Betriebsrenten, nur eingeschränkt.Das neue Altersvorsorgedepot korrigiert „Riester“Die Reform der steuerlich geförderten Altersvorsorge war längst überfällig, nachdem sich die sogenannte Riester-Rente als unzureichend erwiesen hatte. Die Gründe dafür sind vielfältig. Vor allem aber machten die von den Anbietern von Riester-Produkten in Rechnung gestellten Abschluss- und Vertriebskosten, die bis zu ein Drittel der anfänglich eingezahlten Beiträge ausmachen durften, diese Produkte unattraktiv. Hinzu kam der in der Niedrigzinsphase besonders problematische Garantiezins, der die Renditen der Riester-Produkte weiter drückte. Das Altersvorsorgedepot korrigiert diese Fehlsteuerungen, indem höher rentierliche, stärker risikobehaftete Produkte gewählt werden können und die Kosten (einschließlich Provisionen) für das neue staatliche Standard-Altersvorsorgedepot auf maximal ein Prozent pro Jahr gedeckelt sind.Dies ist angesichts teils noch wesentlich geringerer Provisionen privater Kapitalanlagen, etwa über Direktbanken, immer noch zu hoch, aber gleichwohl eine Verbesserung gegenüber den Riester-Produkten. Diese können zudem unter bestimmten Bedingungen in ein höher rentierliches Altersvorsorgedepot überführt werden. Kritisch bleibt die beschränkte Förderungssumme, welche die Bundesregierung einzusetzen bereit war. Frühere Vorschläge aus dem Bundesfinanzministerium waren dahin gehend schon einmal weiter.Wie man die Betriebsrenten stärken sollteDie Betriebsrenten bleiben hingegen weiterhin ein Privileg von Beschäftigten großer Unternehmen. Während in den Niederlanden, Dänemark, Schweden oder der Schweiz eine Verbreitungsquote von 90 bis 100 Prozent besteht, liegt diese in Deutschland nach Angaben des Gesamtverbands der Versicherer (GDV) nur bei rund 50 Prozent. In Großkonzernen, insbesondere in der Kredit- und Versicherungswirtschaft, sowie im öffentlichen Dienst kommen fast alle Mitarbeiter in den Genuss einer Betriebsrente. In kleinen und mittleren Unternehmen ist es aber allenfalls ein Viertel der Beschäftigten.Dies liegt vor allem daran, dass den staatlichen Rahmenbedingungen für die Betriebsrente der gleiche Fehler wie im gesetzlichen Rentensystem unterläuft: Hier gilt weit überwiegend das „Defined benefit“-System. Die Unternehmen sagen also eine bestimmte Höhe der Betriebsrente zu, statt nur die Beiträge zuzusagen. Dadurch sind Unternehmen, die Betriebsrenten einrichten, dem Ertragsrisiko auf den Kapitalmärkten voll ausgesetzt und müssen dies in ihrer Bilanz abfedern können. Dieses Risiko ist für kleine Handwerksbetriebe, manchen Mittelständler oder Einzelunternehmer zu groß. Selbst für manchen Dax-Konzern könnten die Pensionslasten böse Überraschungen bereithalten.Mit dem Ersten Betriebsrentenstärkungsgesetz von 2017 sollte dieses Problem zumindest verringert werden. Da ein System reiner Beitragszusagen aber nur auf tarifvertraglicher Basis ermöglicht wurde, lief diese Reform weitgehend ins Leere. Lediglich die IG Bergbau, Chemie und Energie setzte ein sogenanntes Sozialpartnermodell um, wohingegen die IG Metall oder Verdi dies grundsätzlich ablehnten.Eine Stärkung der zweiten Säule wird nicht ohne den Übergang zum „Defined contribution“-System möglich sein. Seit Anfang des Jahres gibt das Zweite Betriebsrentenstärkungsgesetz Arbeitgebern die Möglichkeit außertariflicher Vereinbarungen, um widerspruchsfähige automatische Entgeltumwandlungen („Opting-Out“-Modelle) einzuführen. Zudem wird der Zugang zum Sozialpartnermodell für Unternehmen geöffnet, die keiner Tarifbindung unterliegen. Dies ist ein Schritt in die richtige Richtung; gleichwohl müsste der Übergang zum System reiner Beitragszusagen konsequenter ausgestaltet werden, um klare Anreize für eine größere Verbreitung der Betriebsrenten zu schaffen.Inwiefern dies durch eine Verpflichtung der Unternehmen zur Einrichtung einer Betriebsrente gelingen kann, ist jedoch fraglich. In der bestehenden Struktur bietet die Entgeltumwandlung Arbeitnehmern einen Anreiz, sich darauf einzulassen. Sie sind dazu aber nicht gezwungen. Ein Obligatorium würde das ändern. Aufseiten der Unternehmen bleibt das Problem, dass ein Zwang zur Betriebsrente vor allem kleine und mittlere Unternehmen angesichts der mit dem jetzigen „Defined benefit“-System verbundenen Risiken überfordern würde. Die Lohnzusatzkosten, zu denen Pensionsrückstellungen für eine obligatorische Betriebsrente gehören, stiegen kräftig an. Die schon jetzt zu hohen Arbeitskosten fielen noch höher aus. Eine Abmilderung der aktuell in Deutschland vorherrschenden Investitionsschwäche wäre damit sicher nicht erreichbar. Anders gewendet: Ohne einen Übergang zum System reiner Beitragszusagen lässt sich eine größere Verbreitung der Betriebsrente nicht erreichen.