Durante algún tiempo la manera de salir de un silencio incómodo en Bruselas era el tiempo. Es un tópico en el resto de ciudades donde nunca se pone en práctica, pero era una realidad en la capital comunitaria. Hablar del gris, de las nubes, de los dos meses lloviendo es mucho más que un chiste, es una herramienta real de acercarte a desconocidos, de empezar a tejer una conversación sabiendo que es un terreno seguro, de enorme consenso. Desde inicios de 2025, los bruselenses de la burbuja europea han obtenido una nueva salida a esos silencios que se producen en ascensores, recepciones o encuentros fortuitos: criticar de forma durísima a Kaja Kallas, alta representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad. En una ciudad llena de enemigos, de odios, de estereotipos y de colmillos retorcidos, la antigua primera ministra estonia se ha convertido en el saco de boxeo favorito de muchos. Esta semana un documento de reflexión informal del Gobierno francés en el que se plantea de qué manera mejorar el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) que lidera Kallas. El Financial Times se hizo eco del texto bajo el titular de que “Los países de la UE barajan la posibilidad de ‘desmantelar’ el servicio diplomático del bloque”. Se hacía eco de dos de los escenarios que planteaba el documento: la posibilidad de que las competencias del SEAE sean absorbidas por la Comisión Europea o por el Consejo de la Unión Europea. En realidad existía un escenario adicional planteado por París: el de reforzar el puesto de alto representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad. La gestión de Kallas está siendo muy criticada y no por mero placer: la jefa de la diplomacia europea ha tenido declaraciones desafortunadas, ha cometido errores serios, ha criticado a su antecesor en el cargo, Josep Borrell, y ha hecho propuestas sin estar suficientemente trabajadas, irritando a las capitales. Su enfoque casi exclusivo en la guerra de Ucrania también ha molestado a algunos Gobiernos nacionales desde prácticamente el inicio. Además, dentro de la casa sus movimientos también son cuestionables. Solamente un año después de asumir el cargo, la española Belén Martínez Carbonell ha dejado la secretaría general del SEAE y será la delegada de la UE en México. Aunque no han trascendido las razones de su salida, la sensación es que se vive una crisis institucional dentro del Servicio. Pero lo que esconde el documento es un problema que viene de muy atrás, desde el mismo momento en el que se creó el SEAE. No es algo específicamente de Kallas ni del momento actual, aunque el contexto actual agrava la situación. Las razones que explican las tensiones que ahora están aflorando se encuentran en el diseño mismo del puesto y en el desarrollo del puesto de alto representante. Arqueología en el SEAE El puesto de alto representante (HRVP, por sus siglas en inglés) se creó como resultado del Tratado de Lisboa de 2009, que se enmarcaba en un momento de firme optimismo respecto al futuro de las relaciones internacionales. Venía a sustituir al ministro europeo de Asuntos Exteriores que se había incluido en la Constitución europea que fue rechazada. Los Estados miembros buscaban poner carne alrededor de los huesos de una política exterior común, y buscaban el equilibrio perfecto. Para evitar que el alto representante se integrara dentro de la Comisión, algo que no gustaba a unas capitales siempre tensas ante cualquier intento de que Bruselas acapare competencias nacionales, se creó un “doble sombrero”: el alto representante ejerce un papel entre la Comisión, de la que es vicepresidente, con una naturaleza totalmente supranacional, y entre el Consejo, al frente de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de la reunión de ministros de Asuntos Exteriores (CAE), con una naturaleza totalmente intergubernamental. Eso debía darle flexibilidad, pero ha acabado atándole por los dos lados.“Dado que Estados miembros defensores de la soberanía, como el Reino Unido, Francia y España, se resistieron a una integración tan profunda, el compromiso final preveía la creación de un influyente ‘ministro de Asuntos Exteriores de la UE’, dotado de los medios procedimentales y administrativos necesarios para salvar la brecha entre la PESC intergubernamental —controlada por el Consejo y los Estados miembros— y las competencias económicas exteriores e instrumentos presupuestarios de la Comisión”, recuerda ahora Niklas Helwig, del Instituto Sueco de asuntos europeos (SIEPS). Hoy Kallas se encuentra ahogada por sus dos sombreros, lo mismo que estuvieron sus antecesores. Los ministros de Exteriores son en ocasiones brutales con la persona que esté al frente del SEAE para marcar territorio y evitar una invasión de sus competencias, y al mismo tiempo el alto representante es la cara visible del bloqueo. Aunque los Estados miembros se ponen de acuerdo en muchos asuntos, cuando son incapaces de alcanzar la unanimidad, como ocurre con las sanciones a Israel es cuando realmente se pone el foco en la reunión de ministros de Exteriores. Cuando toca buscar un responsable el alto representante compra todas las papeletas para cobrar, tanto por parte de la opinión pública como de los ministros. Jenízaros Una fuente que ha pasado muchos años en Bruselas y en contacto con el SEAE describe a los miembros del Servicio como “jenízaros”, la guardia de élite de los sultanes otomanos que debían lealtad únicamente al sultán. El sultán, aquí, es el alto representante. Y esto irrita a los Estados miembros. El SEAE preside varias formaciones del Consejo, mientras las demás son presididas por el país que ostente durante esos seis meses la presidencia rotatoria del Consejo. Eso hace que, a ojos de muchos, los miembros del SEAE tengan su propia agenda en vez de ejercer la función de árbitro que se le presupone a la presidencia de cualquier formación del Consejo. Eso explica también por qué hay muchas capitales que recelan del Servicio. Los jenízaros cambian con el sultán. Y ahora el sultán es Kallas. A las críticas habituales e históricas al SEAE se suma el hecho de que la estonia ha llegado al puesto y ha reducido la influencia clásica que tenían los grandes Estados miembros occidentales, elevando a nuevos puestos clave a funcionarios del norte y del este. Españoles, italianos y franceses, que siempre han jugado un papel muy destacado dentro del SEAE, ven ahora su influencia disminuida. Lucha institucional Por suerte a Kallas le queda su otro sombrero, el de vicepresidenta de la Comisión Europea, donde están las “competencias económicas exteriores e instrumentos presupuestarios” de los que hablaba Helwig. ¿El problema? Ese sombrero ya lo tiene puesto Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, que desde que llegó al cargo en 2019 siempre ha visto el puesto de alto representante como un subalterno, y no como un puente con el Consejo. Eso fue, en última instancia, lo que llevó al choque bastante público entre la alemana y Borrell durante la anterior legislatura. Desde el primer momento, Von der Leyen y su equipo minaron el puesto del alto representante, creando una dirección general de industria de defensa (DG DEFIS) y asumiendo la presidenta un rol más activo en política exterior. Cuando la alemana viajó a Israel tras los atentados de Hamas del 7 de octubre en el SEAE estaban convencidos de que era un error de cálculo enorme. Pero Von der Leyen lo hizo igual, terminando de romper los vínculos con Borrell. Cuando estalló la guerra de Ucrania, en 2022, la Comisión arrebató el control de las sanciones al SEAE, manejándolas desde la dirección general de Servicios Financieros (DG FISMA) y la secretaría general dependiente de Von der Leyen. No ha sido diferente en esta legislatura. Lejos de luchar contra las duplicidades entre el SEAE y la Comisión, Von der Leyen las ha ampliado, creando una dirección general para Oriente Medio, Norte de África y el Golfo (DG MENA). Siguiendo con el proceso de minar el cargo de alto representante, la alemana ha creado el puesto de comisario de Defensa, para el que ha escogido al lituano Andrius Kubilius, y ha creado también un puesto de comisaria para el Mediterráneo, que fue a parar a Dubravka Suica. Recientemente, y para irritación no solamente del SEAE sino de muchas capitales, Von der Leyen también ha maniobrado para sustituir una unidad de inteligencia en el Servicio por una bajo su control en la Comisión. Kallas por su parte ha seguido moviendo el avispero del SEAE al buscar fuera de la casa el talento político para enfrentarse a ese ataque permanente por parte de Von der Leyen. Intentó fichar a Martin Selmayr, uno de los operadores políticos más hábiles de Bruselas, antiguo jefe de gabinete del anterior presidente de la Comisión y posteriormente secretario general de la institución, enviado lejos de la capital comunitaria por Von der Leyen. La alemana abortó el intento de fichaje del que una vez fue conocido como “el Rasputín del Berlaymont”, el edificio de la presidencia de la Comisión. El SEAE sigue aquí En todo caso, la realidad es que el SEAE sigue funcionando. Las delegaciones fuera de la UE cumplen funciones clave, especialmente en países donde hay muchos Estados miembros que no tienen embajadas. Reformar el Servicio es mucho más complicado que sencillamente “desmantelarlo”, como señalaban los titulares esta semana, porque la realidad es que el SEAE está recogido en los Tratados. Kallas se ha encargado de recordárselo a los miembros del Servicio esta semana, y varias fuentes del órgano han señalado lo mismo. La estonia ha visitado este viernes París, el lugar del que salió el documento de reflexión que ha acabado convirtiéndose en un ataque directo a su rol. Fuentes cercanas a la alta representante han explicado que la jefa de la diplomacia europea participa en el proceso de debate respecto a cómo mejorar el funcionamiento del SEAE, y que tiene previsto abordarlo durante una reunión informal de ministros de Asuntos Exteriores que se celebrará en septiembre en Irlanda. En su paper, Helwig defiende dos opciones para evitar que el SEAE continúe en la tendencia actual: o que los Estados miembros refuercen al Servicio, precisamente como contrapeso a una Comisión que cada vez acapara más poder en un ámbito donde las capitales quieren mantener el control, o asumir que Bruselas ha ganado, y que el SEAE debe integrarse dentro de la Comisión. Eso es lo que defiende también Stefan Lehne, del think tank Carnegie. “La UE es estructuralmente incapaz de reaccionar ante las crisis de política exterior actuales. La Unión debe integrar el SEAE en la Comisión Europea y crear un consejo de seguridad mejor preparado para actuar en la escena internacional”, ha señalado. La Comisión trabaja en una nueva Estrategia de Seguridad, en la que Kallas está jugando un papel secundario, que dará pistas de los próximos pasos que dará el Ejecutivo comunitario. Cualquier reforma llevaría mucho tiempo y energía, y aunque hay un debate profundo al respecto, no hay señales de que vaya a producirse a tiempo para el final de la legislatura, en 2029. Kallas, mientras tanto, seguirá enfrentada a un trabajo enormemente difícil. Sin que la Comisión le deje ejercer sus competencias como vicepresidenta, y con un Consejo que no confía en ella, la estonia se expone a actuar de forma autónoma, como ha hecho ya en varias ocasiones en el pasado, lo que puede profundizar la crisis del SEAE.