«Es war ein richtiger Basar» – bei einer Annahme der 10-Millionen-Initiative droht ein neuer Verteilkampf um KontingenteDie Schweiz regelte die Zuwanderung jahrzehntelang mittels Kontingenten. Was sind die Lehren aus der Vergangenheit?21.05.2026, 05.30 Uhr5 LeseminutenGastarbeiter waren gefragte Arbeitskräfte auf dem Bau – Aufnahme aus dem Jahr 1970.STR/Photopress-ArchivUrs Berner kann sich gut erinnern, wie es in den 1990er Jahren war, wenn er eine Stelle besetzen wollte. Er hatte gerade die Geschäftsleitung des Werkzeugbau-Spezialisten Urma im aargauischen Rupperswil übernommen. Die Firma wuchs stark. Doch in der Wahl ihrer Mitarbeiter war sie nicht frei.Optimieren Sie Ihre BrowsereinstellungenNZZ.ch benötigt JavaScript für wichtige Funktionen. Ihr Browser oder Adblocker verhindert dies momentan.Bitte passen Sie die Einstellungen an.«Wegen des Inländervorrangs suchten wir zuerst nach Kandidaten in der Schweiz», sagt der heute 68-jährige Berner im Gespräch. Erst wenn sich im Inland niemand fand, konnte die Firma in den EU-Ländern Ausschau halten. Berner blickte meist nach Baden-Württemberg. Seine Firma baut Werkzeuge zur Bearbeitung von hochpräzisen Bohrungen. Das beherrschen weltweit nur wenige Firmen. Schon damals befanden sich die meisten Spezialisten in Süddeutschland.Wenn Berner einen Kandidaten aus Stuttgart anstellen wollte, musste er einen Antrag ans kantonale Arbeitsamt stellen. Die Beamten prüften: Braucht die Firma diesen Mitarbeiter? Gibt es vielleicht doch Schweizer dafür? Und vor allem: Haben wir im Aargau noch einen freien Kontingentsplatz, den wir der Firma geben können? Nach mehreren Wochen oder Monaten folgte der Entscheid: Bewilligung oder Ablehnung.Ein Globalplafond für die Schweiz«Es war kompliziert», sagt Berner rückblickend. Die Firma habe manchmal darauf verzichtet, nach Personal in der EU zu suchen, auch wenn sie dadurch weniger habe wachsen können. Gestört habe ihn aber vor allem eines: «Staatsbeamte haben entschieden, was wir brauchen oder nicht. Dabei wissen wir als Unternehmen selbst am besten, was wir brauchen.»Von 1970 bis Anfang der 2000er Jahre regelte die Schweiz die Zuwanderung mit Kontingenten. Es gab jährliche Höchstzahlen für die Anzahl Personen, die Schweizer Firmen aus dem Ausland rekrutieren durften: 12 000 bis 15 000 Daueraufenthalter, 14 000 bis 18 000 Kurzaufenthalter und 110 000 bis 150 000 Saisonniers. Der Bundesrat legte jedes Jahr einen schweizweiten Globalplafond fest. Darauf erhielt jeder Kanton ein Kontingent, das er nach eigenen Kriterien auf Branchen und Firmen verteilte.Mit der 10-Millionen-Initiative, über die am 14. Juni abgestimmt wird, müsste die Schweiz die Zuwanderung wieder begrenzen. Der neuerliche Rückgriff auf Kontingente, wie sie derzeit auch gegenüber Drittstaaten zur Anwendung kommen, wäre naheliegend. Was lässt sich aus der Geschichte lernen?Anrufe beim BundesratKenner des damaligen Systems kommen im Gespräch immer wieder auf eines zu sprechen: Um die Kontingente herrschte ein permanenter Verteilkampf.Jedes Jahr seien die betroffenen Branchen und Kantone gekommen und hätten gejammert, erzählt ein ehemaliger Chefbeamter des Bundes, der jahrzehntelang für das Kontingentsystem zuständig war, heute aber seinen Namen nicht mehr in den Medien lesen möchte.Bis Ende der 1990er Jahre holte die Schweiz Saisonniers ins Land – eine Warteschlange in St. Gallen im Jahr 1991.Christine Seiler / Schweizerisches SozialarchivDie Lobbyisten hätten sich zuerst bei den Sachbearbeitern gemeldet, dann beim Direktor, und manchmal hätten sie den zuständigen Bundesrat direkt angerufen. Der Kampf um die Kontingente sei aufreibend gewesen, für alle Beteiligten, auch für die Verwaltung.«Es war ein richtiger Basar», bestätigt der Urma-Chef Urs Berner. Bei einer Ablehnung habe man nicht immer aufgegeben. «Im äussersten Fall kontaktierten wir den Aargauer Regierungsrat. Dann ist es meist schon irgendwie gegangen.» Es sei wichtig gewesen, politisch gut vernetzt zu sein.Traditionsreiche und im Kanton stark verankerte Firmen wie die Urma hätten Vorteile gehabt. Auch die grossen Industriekonzerne im Aargau wie ABB oder Alstom hätten sich durchgesetzt. «Aber es gab auch viele Verlierer», meint Berner. Dazu gehörten kleine Firmen, die wenig politische Kontakte hatten, oder auch Startups, die das Spiel mit den Behörden nicht beherrschten.Erhalt strukturschwacher BranchenIm Kampf um die Kontingente setzten sich vor allem jene Gruppen durch, die politisch gut organisiert waren. «Bei der Zuteilung verstanden es die peripheren, wirtschaftlich schwachen Kantone mit überwiegend binnenorientierter Wirtschaftsstruktur am besten, ihre Interessen wirkungsvoll durchzusetzen», schreibt der Think-Tank Avenir Suisse in einer Rückschau. Der Schweizerische Gewerkschaftsbund teilt die Analyse: «Der Bundesrat schenkte gut organisierten, aber strukturschwachen Branchen viel Gehör, konkret waren das Bauwirtschaft, Gastgewerbe und Landwirtschaft.»Seit den 2000er Jahren kommen Kurzaufenthalter über die EU-Personenfreizügigkeit in die Schweiz. Im Bild ein polnischer Arbeiter auf einem Spargelfeld in Chur im Jahr 2014.Arno Balzarini / KeystoneDas Kontingentsystem bremste den Strukturwandel in der Schweiz. In Branchen wie dem Bau oder dem Gastgewerbe konnten sich Betriebe über Wasser halten, weil sie dank gutem Lobbying zu günstigen ausländischen Arbeitskräften kamen. In der Industrie hingegen fehlten tendenziell hochqualifizierte Arbeitskräfte, weil die Plätze knapp waren. «Das Kontingentsystem hemmte Produktivität, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit», bilanziert Avenir Suisse.Starke Zuwanderung durch SaisonniersEine grosse Rolle in der Migration spielten die Saisonniers. Es habe jeweils geheissen, diese Arbeitskräfte kämen ja nur für neun Monate und gingen dann wieder für drei Monate nach Hause, erklärt der frühere Chefbeamte des Bundes. Aber die Rechnung sei nach fünf Jahren gekommen.Auf Druck Italiens musste die Schweiz die Regelung einführen, dass die Saisonniers nach fünf Jahren ein Daueraufenthaltsrecht erhielten – ohne dass dies an die Kontingente angerechnet wurde. Das führte zu einem grossen Bevölkerungswachstum am Kontingentsystem vorbei. In den 1980er und 1990er Jahren entfielen laut Avenir Suisse rund vier Fünftel der langfristigen Zuwanderung auf solche Umwandlungen und den damit verbundenen Familiennachzug.Gleichzeitig holte sich die Schweiz viele Niedrigqualifizierte ins Land. Industriebetriebe mussten häufig ehemalige Saisonniers umschulen, weil sie keine Kontingentsplätze für hochqualifizierte Zuwanderer erhielten. Dies war umständlicher und ineffizienter, als direkt passende Fachkräfte aus dem Ausland zu rekrutieren.Auch aus einem anderen Grund vermochte das Kontingentsystem die Zuwanderung nicht wirksam zu bremsen. Die Wirtschaft habe im Zweifelsfall bekommen, was sie wolle, sagt der ehemalige Chefbeamte des Bundes. Bei grosser Nachfrage habe der Bundesrat die Kontingente aufgestockt. Sein Fazit: Der Aufwand und der Ertrag des Kontingentsystems hätten in keinem Verhältnis gestanden.Was Kontingente heute bedeuten würdenFalls die 10-Millionen-Initiative am 14. Juni angenommen wird, müsste die Schweiz wieder über Steuerungssysteme wie Kontingente nachdenken. Die Initiative macht eine Begrenzung der Zuwanderung nötig: Bis ins Jahr 2050 wäre noch eine Nettozuwanderung von durchschnittlich rund 35 000 Personen pro Jahr möglich – rund halb so viele wie derzeit. Falls die 10-Millionen-Grenze überschritten würde, müsste die Zuwanderung ganz gestoppt werden.Ein wichtiger Unterschied zu früher wäre: Dieses Mal müsste die Begrenzung wirken. Der Bundesrat könnte die Bewilligungszahlen nicht einfach der Nachfrage der Wirtschaft anpassen wie in den 1980er und 1990er Jahren, sondern er müsste verbindliche Obergrenzen durchsetzen, damit die 10-Millionen-Grenze nicht überschritten wird.Im Prinzip sind verschiedene Ansätze für eine Begrenzung denkbar. Das betonen auch die Initianten des Volksbegehrens. Neben Kontingenten könnte der Bund auch auf Zuwanderungsabgaben oder Punktesysteme setzen.Gastarbeiter waren auch beliebt als Küchengehilfen – Aufnahme aus einer Hotelküche im Jahr 1970.Photopress-ArchivDoch bei allen Systemen würde es zu einem starken Lobbying kommen. Falls der Bund wieder auf Kontingente setzen würde, schlagen Ökonomen beispielsweise vor, diese an die Meistbietenden zu versteigern. Im Gegensatz zu früher gingen die Plätze dann an jene Unternehmen, die die Zuwanderer am produktivsten einsetzen. Die volkswirtschaftlichen Verluste würden vergleichsweise gering gehalten.Doch Branchen mit niedriger Wertschöpfung wie Landwirtschaft, Gastgewerbe und Bau würden in einem solchen System kaum zum Zug kommen. Ihr Druck auf die Politik, dass auch sie genügend Kontingentsplätze erhalten sollten, wäre gross.Der ehemalige Chefbeamte des Bundes fasst seine Erfahrungen so zusammen: Egal, wie man die Zuwanderung begrenzen will, es kommt zum Verteilkampf. Das wäre der Preis, den die Schweiz für die Umsetzung der 10-Millionen-Initiative zu bezahlen hätte.Passend zum Artikel