La incapacidad del Gobierno para aprobar unos nuevos Presupuestos Generales del Estado está alterando el funcionamiento de algunos de los instrumentos básicos de la política fiscal. Entre ellos, el del Fondo de Contingencia, concebido por la Ley General Presupuestaria para atender gastos imprevistos y no discrecionales, pero que en la práctica se ha convertido en una vía para financiar partidas ordinarias que no encuentran encaje en unas cuentas prorrogadas desde hace tres ejercicios. Esta es una de las principales conclusiones que se extrae del segundo informe sobre riesgos fiscales que ha presentado este miércoles la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), en el que analiza y cuantifica el impacto de distintas amenazas de índole macroeconómica, ambiental y legal que pueden afectar con fuerza a las finanzas públicas. El organismo advierte de que históricamente cerca de la mitad de los recursos del fondo se destina a gastos cuyo desembolso era conocido de antemano. Y el año pasado la proporción fue aún mayor: el 71% de la partida se empleó en conceptos que no respondían al criterio de imprevisibilidad para el que fue diseñado este mecanismo, lo que lo sitúa como el segundo año con mayor volumen de gasto en partidas anticipables, solo por detrás de 2018. En términos absolutos, esto representa unos 2.800 millones de euros sobre los 3.964 millones con los que cuenta el fondo de contingencia. En total, el porcentaje de ejecución final el año pasado fue del 78%, dejando sin disponer 865 millones. No se trata de una práctica nueva. Históricamente, parte de estos recursos se han utilizado para cubrir gastos previsibles, especialmente los vinculados a las operaciones de mantenimiento de la paz en el exterior. Sin embargo, la situación se ha intensificado en un contexto de prórroga presupuestaria permanente. Las últimas cuentas aprobadas por el Parlamento corresponden a 2023 y, desde entonces, el Estado ha tenido que desenvolverse en un entorno económico y geopolítico muy distinto con un marco presupuestario que ya no refleja la realidad actual.Según la Airef, la ausencia de nuevos presupuestos favorece el uso indiscriminado del fondo de contingencia. Al trabajar con créditos iniciales elaborados hace años y, en muchos casos, insuficientes para atender las necesidades actuales, los ministerios recurren con frecuencia a modificaciones de crédito y al remanente del fondo para sostener el gasto.La composición de los desembolsos financiados con cargo al fondo de contingencia ilustra esta dinámica. Gastos recurrentes, como las misiones internacionales de paz, el gasto en dependencia, pensiones no contributivas, el Ingreso Mínimo Vital, o la asignación del 0,7% de la recaudación del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades a fines sociales, absorben buena parte del dinero. Son compromisos legales y operativos cuyo coste puede estimarse al comienzo de cada ejercicio, pero que, ante la falta de nuevos presupuestos, no cuentan con la dotación correspondiente en las partidas ordinarias.El resultado es una ejecución presupuestaria cada vez más dependiente de modificaciones de crédito e inyecciones extraordinarias de recursos. Aunque el Gobierno ha iniciado los trabajos para elaborar unas cuentas para 2027, asumiendo de facto que el ejercicio de 2026 también se cerrará con las cuentas prorrogadas, España se enfrenta a la posibilidad de mantener operativos durante cuatro años consecutivos unos presupuestos diseñados para un contexto económico ya superado.Durante este periodo, tanto el gasto público como la recaudación tributaria han crecido a un ritmo superior al de la inflación. Sin embargo, la Airef señala que esa expansión no ha ido acompañada de una revisión de la composición del gasto ni de una redefinición de las prioridades presupuestarias. En cambio, se han usado otros recursos para sostener el incremento del gasto corriente. El coste de oportunidad del desvío de dinero es evidente. Mientras el fondo de contingencia se emplea en gastos previsibles, el Estado ha tenido que habilitar otros instrumentos, como el fondo creado para hacer frente a las consecuencias de la dana, con el fin de responder a situaciones extraordinarias que en realidad podrían ser absorbidas por la reserva ya existente.La Airef sostiene que preservar la función original de este mecanismo permitiría disponer de un mayor margen de actuación ante perturbaciones económicas, desastres naturales o contingencias jurídicas sobrevenidas, como la devolución del IRPF a los jubilados mutualistas. Pero mientras esto no ocurra y se sigan prorrogando los presupuestos, la reducción del déficit continuará dependiendo en gran medida del dinamismo de la recaudación y no de la reorganización del gasto público.Para mejorar la eficiencia de este fondo como herramienta para mitigar los riesgos fiscales, la Autoridad Fiscal propone acotar los criterios de “imprevisibilidad” y “no discrecionalidad” que deben regir el uso del fondo. Entre sus recomendaciones figuran una definición más detallada de los gastos susceptibles de ser financiados con estos recursos, una dotación adecuada de las partidas recurrentes en los Presupuestos Generales del Estado y la publicación de informes periódicos que permitan conocer el destino de los fondos y reforzar su seguimiento.El coste de otros riesgos fiscales Las cuentas públicas afrontan además un importante agujero derivado, en buena medida, de la inseguridad jurídica. Según la Airef, las sentencias desfavorables para el Estado han tenido un impacto acumulado sobre el déficit de más de 14.400 millones de euros entre 2024 y 2025.La factura judicial está encabezada por el litigio en torno al Impuesto de Hidrocarburos, cuyo riesgo fiscal máximo asciende a 6.500 millones de euros. A ello se suman otros reveses como la declaración de inconstitucionalidad de la reforma del Impuesto sobre Sociedades de 2016, que ha obligado a Hacienda a devolver 3.000 millones de euros en 2024 y otros 1.000 millones el año pasado. Completan la lista el bono social eléctrico, con un coste de 913 millones; el Impuesto de Actividades Económicas aplicado a la telefonía móvil, que supone otros 1.400 millones; y la liquidación de los contratos de las autopistas de peaje, valorada en 1.800 millones.Pero la presión sobre las finanzas públicas no procede únicamente de los tribunales. El presupuesto español también se está viendo condicionado por el creciente coste de las catástrofes naturales. La Airef calcula que el impacto fiscal acumulado de este tipo de desastres y pandemias alcanzó los 65.085 millones de euros entre 2005 y 2025.La mayor parte de esta factura corresponde a la covid, que generó un gasto superior a los 35.000 millones de euros. Sin embargo, los fenómenos naturales también han dejado una huella persistente en las cuentas del Estado. Las obras de emergencia y las ayudas directas han requerido más de 16.500 millones de euros, a los que se añaden otros 12.800 millones en indemnizaciones abonadas por el Consorcio de Compensación de Seguros por riesgos hidrológicos y meteorológicos.